2016年7月14日，距2015年巴黎恐怖袭击案仅8个月，法国南部著名的旅游城市尼斯又发生举世震惊的恐怖袭击事件：恐怖分子驾驶一辆满载枪支弹药的卡车冲进观看国庆烟火的人群，造成300多人伤亡。法国政府随即向议会两院提交延长紧急状态的法律草案。政府最初所提供的建议草案仅设两个条款：一个条款为延长紧急状态6个月，另一个条款则是强化行政警察在信息扣押领域的权力，允许行政警察在搜查场所内扣押及使用所有信息设备及终端的数据信息。草案于7月19日提交部长理事会。7月20日，两院混合对等委员会决定在此一基础上进一步扩大警察的执法权，加强对恐怖犯罪的打击力度。法律草案的条款遂增加至21条，涉及搜查、扣押、临时羁押、行政禁令、量刑等诸多方面。7月21日，议会两院先后批准了这一新的紧急状态法令（全称是“2016年7月21日第2016-987号关于延长1955年4月3日第55-385号紧急状态法及强化反恐斗争措施的法律”，下称“新紧急状态法”），法国的紧急状态将延长至2017年1月底。

　　早在1986年，法国便首先在立法中明确界定了“恐怖主义行为”，将其等同于“战争行为”，并在国际社会上得到普遍认同。此次紧急状态法的修改可谓法国三十年来反恐立法的一个延续。在新紧急状态法下，警察拥有更大的权力，尤其是技术侦查权，且可摆脱传统司法审查的约束。但打击恐怖主义并非简单地“以暴制暴”，过度扩张的侦查权可能对公民的个人自由造成潜在的威胁，这在法国理论界及实务界也颇受争议。

　　法国反恐立法三十年 

　　从1986年起，法国先后出台了多部反恐立法，涉及实体法、程序法及刑事政策，并分别纳入《刑法典》《刑事诉讼法典》以及《国内安全法典》之中。因所涉范围极广，且新旧法律更替极其频繁、复杂，法国学者莫·莉娜饶有趣味地以10年为单位枚举了四部较具代表性的法律：

　　1.1986年9月9日第86-1020号法律，首先将“恐怖主义犯罪”界定为“通过恫吓或恐惧严重扰乱公共秩序”的犯罪（旧《刑法典》第463-1条，现行《刑法典》第421-1条），设置了特殊的刑事拘留制度（《刑事诉讼法典》第706-23条及后续条款）及特殊的管辖制度（《刑事诉讼法典》第706-17条及后续条款）。

　　2.1996年7月22日第96-647号法律，将“为准备实施恐怖活动而组成团体或达成协议”的行为界定为犯罪（《刑法典》第421-2-1条），允许司法警官在预审法官的授权下进行夜间搜查。

　　3.2006年1月23日第2006-24号法律，首次将“网络恐怖主义”纳入立法，允许侦查人员通过网络运营商获得犯罪嫌疑人的链接及网络合约的数据，但应通过国家安全电信拦截监督委员会的审查（《邮电电子通信法典》第L34-1-1条））。2006年的法律还将恐怖犯罪的刑事拘留期限延长至6天，前提是“恐怖活动可能造成紧急、严重的危险”（《刑事诉讼法典》第706-88-1条）。

　　4.2016年6月3日第2016-731号法律，允许在预先侦查阶段对住所地进行夜间搜查，授权在侦查或预审阶段使用“IMSICatchers”技术（手机监控技术），允许侦查人员查阅预付卡使用信息，强制要求私人运营商网站加密数据。私人运营商未配合的，将受到刑事指控。当然，最受瞩目的还属2016年7月21日第2016-987号的“新紧急状态法”。

　　新紧急状态法下法国的反恐应对 

　　面对日益猖獗的恐怖活动，“新紧急状态法”主要进行了三方面的应对：其一，强化行政管制，扩大政府（行政警察）在治安管理上的权限；其二，弱化司法审查，允许司法警官在犯罪预防及侦查时掌握更多的侦查手段，尤其是技术侦查手段；其三，提升惩罚力度，加大对恐怖犯罪分子的打击。具体而论，法律的核心内容主要包括：

　　（1）如果宣扬仇恨、暴力言论、煽动或称颂恐怖行为，则行政职权机构可以关闭宗教礼拜场所。行政职权机构可以不具备安全条件为由，禁止公民在公共道路上进行游行和集会。

　　（2）省长可以直接授权司法警官或者下属的司法警员在公共道路上进行身份查明，以及对行李及车辆进行视频监控或者实施搜查，而不需要获得检察官的指示。

　　（3）行政警察在实施搜查时有权对信息数据进行扣押：既可以复制相关数据，也可以扣押信息储存设备。扣押结束后，行政职权机构可向行政法院的紧急审理法官提出申请，要求使用扣押的信息数据。如果存在“重大事由可认为某人行为可能对公共安全及秩序构成威胁”，则司法警官可以在搜查现场当场扣留此人。扣留时间不得超过4小时。

　　（4）法律授权对特殊的罪犯进行视频监控。“考虑到入狱时的特殊缘由”，如果“某罪犯越狱或自杀可能对公共秩序或者公共舆论造成严重影响”，则监狱管理局可在在监狱内设置专门的隔离羁押室，并进行视频监控。

　　（5）对于涉嫌恐怖犯罪的未成年犯罪嫌疑人，临时羁押期限最高可达2年，而成年的犯罪嫌疑人，最高羁押期限可达3年；对于实施恐怖犯罪的未成年罪犯，最高监禁刑可达30年（原为20年），而成年的罪犯，最高监禁刑可达无期徒刑（原为30年）。

　　（6）对判定与恐怖威胁有联系的个人，可实施行政监听。

　　（7）外国人在法国实施恐怖行为的，将自动驱逐。

　　法国反恐所面临的严峻挑战 

　　自巴黎恐怖袭击案后，法国的安保及情报部门便饱受诟病。议会出台的调查报告直指情报部门存在严重失误，未能有效地进行重点监控及犯罪预防。但政府职能部门也有难言之隐。事实上，自2004年贝尔本二号法律颁布后，法国政府便一直致力于强化侦、检机关打击有组织犯罪的能力，但频繁受制于宪法委员会及议会两院在“人权保障”问题上的掣肘。法国国民也普遍崇尚自由、人权，向来对国家权力机构保持高度的警惕，担心强大的国家机器容易损及个人权利。故近年来，政府所提交的许多强化打击恐怖犯罪的法案根本无法获得通过。这也可以解释为何尼斯恐怖袭击案后法国政府在制定立法草案上依然保持谨小慎微的态度。从立法预备文件上可以看出，“新紧急状态法”的诸多内容主要是参议院之功，而与政府无关。

　　但“新紧急状态法”并不能从根本上解决法国时下所面临的恐怖威胁。新形势下，法国反恐面临着三个非常严峻的挑战：

　　其一，具有“内生”性质的恐怖袭击防不胜防。事实上，无论是巴黎恐怖袭击案，还是尼斯恐怖袭击案，多名主犯均为法国人。尼斯恐怖袭击案的主犯布哈勒便具有突尼斯与法国的双重国籍，并无任何证据表明他与IS恐怖组织有直接联系，因此情报部门并未将其列入监控名单。在本国领土内所产生的反社会分子可能涉及社会阶层、种族歧视甚至政治信仰等诸多要素，很难以刑事的手段予以彻底解决。而对本土“恐怖分子”的犯罪预防，可谓难上加难。

　　其二，欧盟刑事司法协作差强人意。“9·11”恐怖袭击案件后，欧盟刑事法治一体化进程有所提速，主要体现为欧盟逮捕令制度及欧盟司法组织的设立。但欧盟各国之间的刑事司法协作远未成熟，尤其是警务信息的沟通机制还较为薄弱。这既因为各国在刑事诉讼领域的制度建构差别极大，很难统一制定相应法律，也还因为各国的反恐水平参差不齐，给恐怖分子留下可乘之机。法国作为欧盟颇具影响力的国家之一，自然也就成为恐怖袭击最青睐的目标，可借此博取最大的轰动效应。很显然，在欧盟高度一体化的今天，法国很难独自应对反恐的挑战。

　　其三，“新紧急状态法”的诸多程序机制还面临着法国宪法委员会的违宪审查。“新紧急状态法”以维护社会公共秩序及打击恐怖犯罪为根本出发点，而宪法委员会则致力于公民基本权利与自由的保护。尽管接二连三的恐怖袭击让“新紧急状态法”纳入了诸多新内容并在议会两院得以顺利闯关，但新设的程序机制仍应符合宪法委员会长期以来所确立的三项基本原则：无罪推定原则；尊重被告辩护权原则以及个人人身自由、住宅及私生活秘密不可侵犯原则。从法律内容上看，警察在信息扣押、视频监控以及技术侦查等领域的权力均与保障公民个人人权有较大的冲突，势必引发较大争议，甚至可能在不久的将来触动宪法红线，引发违宪审查机制。

　　恐怖主义是人类文明之大敌。法国所经历的恐怖袭击仅是一个缩影。当下，已无任何国家可在恐怖主义的阴影下独善其身。因此，反恐是世界性问题，需要各国通力协作，相互学习各自经验。法国当下的反恐应对仅是开始，而这场战争必然旷日持久。

　　（作者为中国政法大学教授、博士生导师）