【内容摘要】在本轮司法体制改革即将结束、党的十九大召开之时，有必要从整体上总结本轮司法体制改革。本轮司法体制改革在党中央的统一领导下有序推进，取得了积极成效，四梁八柱性质的改革基本完成。总体来看，改革积累了丰富经验，包括坚持党的领导、强调顶层设计、遵循先试点后推广的改革方法、重视改革的合法性、触动体制改革和抓住改革的“牛鼻子”等。下步应将“继续全面推进司法体制改革”作为改革的目标，并采取措施推进改革，包括增强理论研究、重视外部参与、加强改革的整体协调性、推进司法政策措施落地见效和加强严格司法等。
【关键词】依法治国司法体制改革司法体制改革方法司法体制改革目标
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国，推进法治中国建设，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其中，司法体制改革是全面推进依法治国的一项重要内容。党的十八大报告提出要“进一步深化司法体制改革”，党的十八届三中、四中全会分别通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“十八届三中全会决定”）、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“十八届四中全会决定”）对进一步深化司法体制改革进行了全面部署。截至2017年7月1日，“中央全面深化改革领导小组”（以下简称“中央深改小组”）共召开36次会议，共审议通过46份涉及司法体制改革的文件，相关改革举措基本出台完毕，已进入到全面落实阶段。在本轮司法体制改革即将结束、党的十九大召开之际，有必要从整体上总结本轮司法体制改革并提出下步改革的构想。
一、本轮司法体制改革的整体进展与成效
党的十八大以来，在中央的统一领导下，进一步深化司法体制改革有序稳步开展。截至目前，十八届三中、四中全会决定确定的129项改革中，118项已经出台了改革意见，11项正在深入研究制定改革方案。其中，由最高人民法院牵头抓总的18项改革任务全部完成，人民法院“四五改革纲要”提出的65项改革举措已经全面推开；[1]中央部署高检院承担的29项改革任务已基本完成或结项，高检院规划的91项改革任务中已经完成或结项81项，正在试点的2项；[2]在司法行政方面，自党的十八大以来，司法部出台了72个司法行政改革文件，其中36项改革已经基本落实，未落实的正在有计划、有步骤地推进。[3]整体而言，本轮司法体制改革四梁八柱性质的改革基本完成，各方面都取得了积极成效。
（一）司法机关的依法独立性明显增强
本轮司法体制改革通过一系列的体制和机制改革，增强了司法机关的依法独立性。第一，在人财物方面，本轮司法体制改革采取了循序渐进的原则，将省级以下地方人财物由省一级管理。[4]目前，省以下司法机关人财物统一管理正在有序推进。例如，吉林、湖北、广东等23个省份已进行省级财物统管改革。这种将人权、财权上提的做法切断了省以下司法机关和地方之间的利益关系，使得司法机关摆脱了地方掣肘，确保了独立性。
第二，在司法辖区和行政区划的分离方面，在北京、上海首批设置了跨行政区划的法院、检察院。此外，最高人民法院还在深圳、沈阳、南京、郑州、重庆、西安设置了六个巡回法庭，在北京、上海、广州设置了专门的知识产权法院。这种改革隔离了司法机关和地方党政机关间的联系，在使法院摆脱地方保护主义和行政干预方面具有积极效果。[5]
第三，在遏制领导干部干预司法活动方面，确立了领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报、责任追究制度，极大地遏制了领导干部干预司法活动的行为。据统计，中央政法委于2015年、2016年分别通报了两起领导干部干预司法活动的典型案例，有效地发挥了警示作用，[6]地方也加强了对领导干部干预司法活动的记录、通报和问责。
第四，改革也强化了司法人员抵御不当干预的能力，明确了非因法定事由、非经法定程序，不得将法官、检察官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分，这就解决了司法人员依法履职的后顾之忧，为其依法履职提供了保障。
（二）司法公正性显著提高
通过改革，司法的公正性水平获得显著提高。第一，司法责任制改革理顺了司法机关内部权力运行机制，为公正司法奠定了良好基础。以上海为例，据统计，改革后，法院受理的案件中99.9%的案件直接由独任法官、合议庭裁判，提交审委会讨论的案件仅为千分之一；就检察系统而言，通过权力清单制度改革，82%的案件直接由检察官独立自主决定，检察长和检委会行使的职权减少了2/3。就全国的数据而言，改革后地方各级人民法院由独任法官、合议庭签发裁判文书的案件占到了98%以上。[7]
第二，以审判为中心的诉讼制度改革强调了庭审在审判中的作用，提升了办案程序的公正性。据统计，2014年至2016年，全国排除非法证据的一审刑事案件共2 765件，重要证人出庭率、侦查人员出庭率稳步攀升。[8]例如，在四川，2016年证人出庭1 178件次，2017年1～5月证人出庭达358件次。[9]
第三，律师权利保障得以强化。本轮司法体制改革明确了保障律师各项执业权利的具体程序机制，同时还构建了投诉、申诉、控告等律师执业权利救济机制，提升了律师执业权利的保障水平。例如，在“刘勇进受袭案”中，北京和江苏的司法局、律师协会迅速启动跨区联动处置机制，有力地维护了律师的执业权利。[10]
第四，涉案财物处置程序得到规范，解决了执法司法不公问题。中央深改小组第八次会议审议通过的《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》有针对性地提出了诸多改革举措，包括明确禁止立案前的查封、扣押等违法行为，建立保管机关（人员）与办案机关（人员）相互制约的制度，完善审前财产返还机制以及权利救济机制等，提升了涉案财物处置的规范化水平。
第五，公益诉讼制度试点改革促进司法公正效果明显。据统计，截至2017年6月，试点地区的检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域，共办理公益诉讼案件9 053件，有效保护了生态环境、保障和改善了民生，有力提升了司法的公正性。[11]
（三）司法效率提升明显
本轮司法体制改革提高了司法效率。全国大多数地区法官的人均办案量由改革前不足百件提升为200多件，个别地方达到300件，逐步接近发达国家水平。
第一，通过案件繁简分流改革提升了办案效率。在民事诉讼方面，2016年全国基层法院适用简易程序和小额诉讼程序审结案件为717.9万件，占一审民商事案件的66.7%。[12]在刑事诉讼方面，刑事速裁程序的试点效果较为明显，检察机关审查起诉周期由过去的平均20天缩短至5.7天，速裁案件10日内审结的占94.28％，当庭宣判率达95.16％，取得了良好的试点效果。[13]在认罪认罚从宽制度改革方面，实践中正在试点认罪认罚从宽制度改革。根据改革，对认罪认罚的案件，在程序方面进行了简化，可以适用简易程序或速裁程序审理，这一改革进一步分流了刑事案件，有望节约诉讼资源，提高司法效率。
第二，非诉讼纠纷解决机制改革化解了诉讼压力，提升了司法效能。据统计，2016年全国建立了2 338个专门诉调对接中心，419个法院开通在线调解平台，依法确认调解协议有效15.3万件，法院以调解方式结案532.1万件，有效分流了案件，节约了司法资源。[14]
第三，现代信息技术的运用大大提高了司法效率，打造智慧司法成为改革的重要目标。语音识别技术、文本信息提取技术、法律文书智能分析技术等信息技术在司法中的运用不仅提升了办案质量，也提高了司法效率。例如，苏州法院利用智能化办案系统，使法官、书记员的事务性工作分别减少40%、50%左右，案件审判效率提高了20%以上。[15]
（四）司法权威进一步提升
司法具有权威，才能发挥定分止争的作用。本轮司法体制改革进一步提升了司法权威。
第一，在行政机关出庭应诉、尊重并执行法院生效裁判方面取得积极进展。例如，北京四中院已经实现了行政机关工作人员出庭率100%。[16]又如，2016年广东全省各级行政机关负责人出庭应诉达1 598人次，比上年度上升45.27%。[17]
第二，破坏司法权威的行为得到遏制。《中华人民共和国刑法修正案（九）》扩大了扰乱法庭秩序罪的打击范围，将殴打诉讼参与人，侮辱、诽谤、威胁司法工作人员或者诉讼参与人，毁坏法庭设施，抢夺、毁坏诉讼文书、证据等行为纳入了扰乱法庭秩序罪之下。
第三，执行难问题取得重大进展。本轮司法体制改革提出11类37项联合惩戒措施，实际惩戒措施为100多项，覆盖了国家管理、市场经济活动的方方面面，提升了惩戒失信行为的广度和深度。[18]截至目前，全国网络执行查控系统已上线银行3 509家，查询冻结案件1 025万余件，冻结资金867亿元，不断推出对被执行人的联合惩戒措施，累计公开失信被执行人信息749万人次，[19]限制了728万人次购买机票、274万人次购买火车票。[20]
第四，信访问题得到改善。根据十八届四中全会决定提出的诉访分离的改革思路，本轮司法体制改革把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理，改变了集中交办、依靠行政推动、通过信访启动法律救济机制等破坏法律权威的传统做法。据统计，2015年最高人民法院接待来访人数同比下降12%。[21]
（五）人权保障水平更上一台阶
在人权保障领域，本轮司法体制改革从实体和程序两个方面入手进行了积极改革，我国的人权保障水平上了一个新的台阶。
第一，废止了劳动教养制度。第十二届全国人大常委会第六次会议通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，废止劳动教养制度改变了非经司法审判程序便可长时间限制人身自由的做法。
第二，健全了刑事错案的预防、纠正机制。2013年，中央政法委出台了《关于切实防止冤假错案的规定》，最高人民法院、最高人民检察院分别通过了《最高人民法院关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》《最高人民检察院关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》。上述文件从原则到程序，从权利到责任，从源头上加强了对刑讯逼供和非法取证的预防机制，构建起了全方位的预防、纠正刑事错案的制度体系。
第三，改革法律援助制度，强化当事人辩护权等诉讼权利的保障力度。中央深改小组第十二次会议审议通过的《关于完善法律援助制度的意见》推动了法律援助制度的发展。[22]（1）司法行政机关进一步放宽了经济困难的认定标准，扩大了法律援助的范围。（2）加强了法律援助质量建设，各地加强了法律援助标准建设，制定了法律援助服务标准和案件质量标准，提供了更加优质的法律援助服务。（3）提升了法律援助的经费保障，全国已有90%的地方将法律援助业务经费纳入到了财政预算，二十多个省份设立了法律援助专项资金。
（六）司法民主进一步加强
让公民参与司法、了解司法、影响司法、监督司法进而改造司法，是推进司法改革的有益之举。公民参与司法能促进司法公正、司法民主，并提升司法公信力、司法能力。[23]本轮司法体制改革在加强司法民主方面有了长足进步。
本轮司法体制改革强化了人民陪审员的独立性和参审的实质性。根据《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，全国50个地方法院展开了试点工作。据统计，2016年全国共计22万人民陪审员参审案件306.3万件，占一审普通程序案件的77.2%。[24]
本轮司法体制改革强化了人民监督员的独立性、监督的实质性和有效性。一是实现了人民监督员一律由司法行政机关选任。由于参加评议的人民监督员是随机产生的，确保了人民监督员独立于被监督者，也避免了人民监督员的同质化；[25]二是扩大了人民监督员的作用范围，将其发挥作用的情形由7种增加到了11种；三是完善了人民监督员的知情权保障机制、案件材料提供机制、评议表决机制等，确保了人民监督员监督的实质性；四是明确了人民监督员的意见和检察长、检委会意见不同时的处理机制，提高了人民监督员监督的有效性。自改革以来，共选任人民监督员15 903名，人民监督员已经监督案件5 474件。[26]
（七）司法职业化改革成效明显
本轮司法体制改革在司法职业化建设方面取得了积极成效。通过司法人员分类管理改革和员额制改革，将办案力量配置在第一线，整体上提高了司法质量，提升了司法职业化水平。目前，全国员额制改革已接近完成，全国法院共产生12万名入额法官，[27]全国检察院遴选出87 284名员额制检察官。[28]通过改革，全国基层法院、检察院85%以上的办案力量配置到了第一线，办案力量增加20%以上，人均办案数量增长20%以上，结案率上升18%以上。
本轮改革对法官、检察官实行单独职务序列、单独薪酬待遇。以法院系统为例，目前全国23个省份以及新疆生产建设兵团已完成首批入额法官单独职务序列等级确定工作，对9.5万余名法官按照单独职务序列等级进行管理，同时，全国共2 356个法院（约占全国法院总数的67.3%）已经落实或基本落实或通过预发形式落实工资改革。[29]而且，基层法院、检察院职务序列单列后，职级晋升的天花板被打破，法官、检察官迎来了广阔的晋升空间，提升了其职业尊崇感与工作积极性。在薪酬待遇方面，按照员额法官、检察官高出同级公务员50%，其他辅助人员、司法行政人员高出20%的比例提高了司法人员工资收入。
（八）司法公开化程度进一步提高
根据党的十八届三中、四中全会关于推进司法公开，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制的要求，进行了司法公开改革，在司法公开、透明方面取得了积极成效。
在审判公开方面，人民法院依托信息技术，建成了审判流程公开、庭审活动公开、裁判文书公开、执行信息公开四大平台，有力地推动了审判公开向纵深发展。截至2016年10月，各级法院共公开审判流程信息25.5亿项，推送短信3 473.6万条；执行信息公开网已累计公布执行信息4 487万条，网络查控系统连通了3 000多家金融机构，做到了对各种形式财产的“一网打尽”；地方各级法院通过互联网直播庭审43.2万件，最高人民法院自2016年7月起，已经实现了所有公开开庭审理的案件都通过互联网直播。[30]截止到2017年2月，中国裁判文书网已经公开超过2 600万份文书，网站访问量达到55亿次，用户覆盖到200多个国家和地区。[31]另外，最高人民法院还推动了裁判文书说理、司法政务信息公开，做到了全面公开、实质公开，确保了人民群众对最关心、最希望了解的信息都能获取到。
在检务信息公开方面，实现了从一般性事务信息向案件信息，从司法依据、结果等静态信息向办案过程动态公开，从单向公开向双向公开的转变。2015年全国检察系统全面实行电子卷宗制度，方便律师查询和复制；2014年全面建成了案件信息公开系统，已发布549万条程序性信息、201万余份法律文书、25万条重要案件信息，并新建了案件信息公开微信平台，主动公开案件进展情况。
（九）诉讼更加便民、利民
便利民众接近司法是维护公民合法权利的重要保障，也是我国塑造司法公信力的重要途径。本轮司法体制改革以司法为民为目标，在方便民众诉讼方面有了长足进步。
第一，基本解决了立案难问题。通过立案登记制改革，对于所有符合法律规定的起诉、自诉以及申请，一律接收诉状，当场登记立案，解决了立案难、维权无门的问题。目前，全国法院已经全面实行立案登记制，当场立案登记率达到95%。[32]
第二，通过信息化建设更加便利了民众参与诉讼。比如，法院推行的审判流程公开平台、电子送达等都便利了民众及时知悉案件的进展情况，远程视频开庭、作证等方式也解决了进行诉讼的人力成本、时间成本问题，保障了诉讼的顺利进行。又如，上海浦东法院开发的“二维码”自助立案系统，平均立案时间只有15分钟，极大地方便了群众参与诉讼。[33]再如，网络司法拍卖在全国推行后，平均成交率达到85.37%，为当事人节省佣金92亿元。[34]
第三，解决了经济困难者寻求法律救济的问题。中央政法委、财政部等6部委制定了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，扩大了法律救助的范围，加大了法律救助的力度，加强了法律救助的资金保障，确保了贫困者也可以及时有效地获得司法救济。据统计，最高人民法院2016年为当事人减免诉讼费达到2.6亿元。[35]
（十）司法廉洁性进一步提高
司法廉洁与否直接影响了民众对司法的信任程度以及对裁判的接受程度。本轮司法体制改革加强了对司法腐败行为的治理，提高了司法廉洁性。
第一，加强了对司法人员社会行为的规范。2015年6月，中央深改小组审议通过了《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》，明确了司法人员社会交往的底线。
第二，健全了司法惩戒制度，确保了司法行为的廉洁性。中央深改小组于2016年7月审议通过了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，加强了惩戒制度建设，明确了惩戒的主体、标准和程序以及责任，加大了对违法行为的威慑力度。
第三，司法责任制改革也强化了办案者的责任意识，遏制了司法腐败行为。根据司法责任制改革的安排，对于涉嫌犯罪的违法行为要承担刑事责任，这是最为严重的责任形式。通过这种最为严重的责任形式，有效地遏制了司法腐败行为。
第四，司法机关内部过问案件办理的行为得到遏制。2015年3月，中央政法委颁布了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，通过记录、通报、处理司法机关内部过问案件办理的行为，解决了司法的公正性、廉洁性问题。比如，中央政法委于2015年、2016年分别通报了几起领导干部过问司法活动的典型案例，遏制了司法机关内部过问案件办理的行为。[36]又如，广东省政法机关2016年共记录司法机关内部人员过问案件70件，其中，被查实的11名干警因违规过问案件而受到纪律处分和组织处理。
二、本轮司法体制改革的经验
通过本轮司法体制改革积累的丰富的改革经验，为继续全面推进司法体制改革奠定了坚实基础。总结来看，本轮司法体制改革的经验主要如下。
（一）坚持党的领导
党的十八届四中全会决定指出：“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”在本轮司法体制改革中，以中央全会的形式通过司法改革的整体方案，习近平总书记亲自研究审议司法改革方案和文件并多次对司法改革作出重要部署，成立中央深改小组审议通过重要司法改革文件，[37]地方各级党委认真贯彻中央部署，加强对司法改革的领导，解决改革中面临的难题，形成了党中央统一领导和部署司法改革的新格局。[38]
在这种新格局中，党发挥了总揽全局、统筹协调、整体推进、督促落实的积极作用。
第一，在总揽全局方面，党把精力放在抓方向、议大事、管全局上，把握住了司法体制改革的整体方向和基本原则。重大的司法体制改革事项实现了由党加以决策，抓住了具有全局性、长远性、战略性的四个主要问题，即司法责任制、员额制、司法职业保障、人财物省级统管，确保了司法体制改革整体向前发展。
第二，在协调各方方面，司法体制改革涉及不同的机关部门、不同的地域，牵涉到不同的利益诉求，不可避免地会出现各种矛盾、冲突，“如果缺乏一个高层次、权威性的改革推动者，利益均衡将很难实现。”[39]在我国，党具有最高的权威和最大的资源协调能力，正是因为有了党的协调，司法体制改革才能解决这些跨机关部门、跨地域的问题，也才可以调动各方面的资源，为司法体制改革提供最大程度的保障。
第三，在整体推进方面，司法体制改革是一项系统工程，牵一发而动全身，改革难度非常大。特别是本轮司法体制改革步入了深水区，面临的是体制方面的重大难题，触动的是上至机关部门、领导干部，下至司法人员的利益，是司法改革的“硬骨头”，改革遭遇的阻力之大可想而知。如果没有党下定决心进行整体性的改革，这样的改革几乎无法推进。
第四，在督促落实方面，作为执政党，党有一整套高效、权威的领导、执行监督机制，通过该机制有效地推动了司法体制改革的落实。而且，作为党领导的具体形式，中央深改小组在督促落实方面发挥了积极作用。通过发布司法体制改革意见和实施分工方案的形式对推进司法体制改革进行了分工，明确了改革的任务和责任主体；通过发布年度工作要点、部署工作任务、发布有关改革的文件等形式有条不紊地推动了司法体制改革向前发展，逐步落实司法体制改革的任务和要求；通过听取关于落实十八届三中、四中全会精神的进展情况的汇报，关于司法体制改革推进落实情况的汇报等形式从整体上掌握了司法体制改革的进展，督促了有关责任主体落实司法体制改革的任务。总之，在党的领导下，本轮司法体制改革有计划、有步骤地全面推进，基本完成了十八届三中、四中全会确定的司法改革任务。
（二）强调顶层设计
传统由下而上进行司法改革的做法虽然可以发挥地方的积极能动性，但也存在着一些弊端。[40]第一，缺乏统一的指导思想和改革思路，导致各机关部门、各地方自行其是，使得各项改革举措缺乏统一性、系统性；第二，缺乏统一的指导思想和改革思路也破坏了法治的统一性和稳定性，可能损害司法公正；第三，地方在探索的过程中往往突破法律的底线进行改革，导致了司法改革的合法性危机；第四，受制于各机关部门、各地方权力、资源与视野的局限性，地方探索往往只能是一些机制上的改革，无法涉及体制性、基础性重大问题的改革；第五，配合改革的保障措施、配套制度跟不上，也严重影响了改革的效果。
本轮司法体制改革则同时强调顶层设计的重要性，将司法改革纳入全面深化改革的整体部署中。改革的整体方案是由党的全会决定的；中央成立了由总书记担任组长的中央深改小组，所有的重大改革统一由中央深改小组决策、部署；对于全国性的司法改革方案，也都是经其批准或同意后才施行。目前，中央深改小组审议通过了《关于深化司法体制改革和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》等相关文件，确定了司法体制改革的重大原则、方针政策和总体的改革方案。
由中央进行顶层设计的做法保证了改革方向的正确性。“司法权是中央事权，司法体制改革事关全局，政治性、政策性很强，必须在中央统一领导下，加强顶层设计，自上而下有序推进，确保司法体制改革的方向、思路、目标符合中央精神。”[41]通过顶层设计，形成了清晰的改革目标和路线图，而且确保了改革的整体性、系统性和协调性。整体而言，十八届三中、四中全会对司法体制改革做了整体规划，克服了只见树木不见森林、局部小修小改的改革思路，使本轮改革迈向了改革的深水区、攻坚区；以司法责任制改革为“牛鼻子”，带动了司法人员的职业化、权力运行机制、司法职业保障等各方面的改革，整体上推进了司法体制改革；由中央深改小组统一决策、部署司法体制改革，改变了各自为政的做法，做到了司法体制改革的思想统一、步调一致。更为重要的是，中央深改小组作为司法体制改革的最高领导者，可以跳出部门利益、地方利益的拘束，确保了改革的系统性、协调性。
（三）遵循先试点后推广的改革方法
在改革的方法论方面，本轮司法体制改革同时遵循了地方先试点后推广的做法。根据部署，本轮司法体制改革将全国32个省、市、自治区、直辖市分成了三批试点地区，根据可复制、可推广要求进行试点，试点后再总结经验逐步推向全国。
司法体制改革既要尊重司法的基本规律，也要面对现实国情。我国幅员辽阔，人口众多，各地区经济发展不平衡，司法资源的配置不均衡，司法人员的素质参差不齐。而且，司法权在实践中也形成了有我国特色的权力运作机制，这也是域外所没有的。此外，有些问题只能在实践中才能探索出解决问题的方法，无法进行事先设计。[42]这意味着我国的司法体制改革没有现成的经验可循、也没有现成的模版可借鉴，在强调顶层设计的同时，必须坚持“摸着石头过河”的改革思路。这种改革思路有其积极的意义：第一，确保了司法体制改革的有序推进。我国司法系统非常庞杂，如果司法体制改革直接推向全国，可能导致全国司法陷入混乱状态，影响司法的稳定性。先进行试点再逐步推广，可以避免盲目改革、无序改革的状态。第二，确保了司法体制改革的稳步推进。贸然将未经检验的改革措施直接推向全国，如果弊端较多，很容易丧失回旋的余地。这不仅会对我国的司法体制造成严重冲击，也会对司法体制改革的权威性和正当性造成负面影响。采取先试点后推广的改革思路，在评估改革方案效果之后再决定是否推向全国，可以降低改革风险。第三，确保了司法改革的有效推进。我国司法实践的复杂性决定了司法体制改革方案很难解决所有问题，司法改革过程中也可能会出现一些新的问题。通过试点，可以适时总结经验、教训，及时调整改革的对策，确保司法体制改革的有效性。第四，调动了地方的积极性。在中央进行顶层设计的同时，允许地方进行试点，在一定程度上赋予了地方的积极能动性，可以发挥地方在推动司法体制改革方面的积极作用，确保改革举措更接地气、更有针对性。
（四）注重改革的合法性
注重改革的合法性是全面推进依法治国、推进法治中国建设的必然要求。党的十八届四中全会决定指出，要“做到重大改革于法有据”。习近平总书记也多次强调“要有序推进改革，该得到授权的不要超前推进”，“凡属重大改革都要于法有据”，“要切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平”，“善于运用法治思维和法治方式想问题、作判断、出措施。”[43]本轮司法体制改革重视了司法体制改革的合法性。一方面，强调改革必须在现行法律框架内进行；另一方面，如果改革需要突破现行的法律框架，则需要先立法、修法或获得全国人大常委会的授权。迄今为止，全国人大常委会共四次分别授权开展刑事案件速裁程序试点，授权在北京、上海、广州设立知识产权法院，授权检察院开展公益诉讼试点以及授权开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点。
在当代中国，司法体制改革的目的正当性并不否认对司法体制改革手段正当性的要求。恰恰相反，司法体制改革的目的必须通过合法的手段才能够有效达成。理由是：第一，司法体制改革“于法有据”才能有权威、有号召力。做到“于法有据”不仅可消除改革者的违法性担忧，也可号召、要求被改革者跳出自身利益的藩篱，提高司法体制改革的推进力。第二，司法体制改革“于法有据”才能规范有序进行。在司法体制改革过程中很难避免部门利益之争，允许改革可以任意突破现行法律框架，会打破束缚权力的制度牢笼，改革的规范有序性更令人堪忧。因此，将司法体制改革纳入法治轨道，是避免其演变为争权夺利改革的重要制度保障。第三，司法体制改革“于法有据”才能树立法律权威。司法改革的目的是让法律成为公共权力的行为准则，如果允许改革违法进行，通过改革形成的法律制度就有可能再次被逾越，形成制度被频繁否定的恶性循环，[44]司法体制改革最终可能蜕变为践踏宪法、法律的改革，不仅无法树立自身的权威，也给党和国家造成了负面影响，更影响了法律的权威。
（五）触动体制改革
司法改革包括两个层面的改革，一个是体制层面的改革，一个是机制层面的改革。体制层面的改革涉及权力的重新配置、结构的重新调整，是一种整体性的、深层次性的改革；而机制性改革主要涉及具体工作方式、程序的改革，属于技术层面的改革。其中，体制改革处于基础、根本地位，机制改革则是体制改革的落实和保障。
从上世纪90年代算起，我国的司法改革已进行了近三十年，但司法不公、司法腐败、司法公信力不足等问题仍旧是当前司法实践中面临的重大难题。实践已经表明，体制问题不解决，不管进行多少次司法改革，制定多少部法律，让人民群众在每一起案件中都感受到公平正义的目标就无法实现。司法体制已经到了非改不可的地步，而且也不能再拖下去，否则改革的成本更大，改革失败的风险升高。[45]
本轮司法改革提出了“进一步深化司法体制改革”的目标，进入到了司法改革的“深水区、攻坚区”，并且在深化司法体制改革方面提出了具体的应对方案。例如，对于人民法院、人民检察院依法独立行使职权这一核心体制问题，特别是司法地方化问题，本轮司法改革改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理；建立与行政区划适当分离的司法管辖制度等。这些改革举措触及了司法改革的核心问题，解决好这些问题有望为其他司法改革奠定良好的体制基础。
（六）抓住改革的“牛鼻子”
本轮司法体制改革千头万绪，改革内容之丰富、改革力度之强前所未有。司法改革要抓住核心问题，以点带面，推动司法体制改革整体向前迈进，以收提纲挈领、纲举目张之效。
习近平总书记指出，司法体制改革“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。”[46]本轮司法体制改革紧紧抓住司法责任制这一“牛鼻子”，带动、影响了如下方面的改革：[47]第一，司法责任制改革建立在司法人员具备相应的专业素养和办案能力之上，这就带动了以提高司法人员的正规化、专业化、职业化水平为目标的法官准入制度的改革。第二，员额制改革有助于将经验丰富、法律素养高的司法人员集中在办案一线，同时，通过司法人员分类管理改革为法官、检察官配备助手，使法官、检察官集中精力办理案件。这与司法责任制改革对专业、高素质、高效率的法官、检察官队伍的需求是相一致的。第三，司法责任制改革要落实“让审理者裁判、由裁判者负责”，就必须对司法机关内部管理体制进行改革，以祛除司法机关内部过于浓厚的行政化色彩。第四，根治领导干部干预司法活动的目的在于落实“让审理者裁判”的改革要求，也与司法责任制改革相关。第五，推动人财物省级统管，则有助于解决司法地方化问题，为司法责任制改革打造良好的外部环境。第六，法官职业保障制度改革的目的也在于为“让审理者裁判”提供保障，等等。正是在司法责任制改革的带动影响下，各项改革得以整体推进，奠定了本轮司法体制改革的框架。
三、下步司法体制改革的目标及其应注意的问题
司法体制改革是一个循序渐进的过程。党的十五大正式提出“推进司法改革”，十六大提出“推进司法体制改革”，十七大提出“深化司法体制改革”，十八大提出“进一步深化司法体制改革”，作为全面深化改革和全面推进依法治国的重要内容。笔者认为，下步司法体制改革的目标应当是“继续全面推进司法体制改革”。
（一）下步司法体制改革的目标
1.“继续全面推进司法体制改革”的内涵
所谓“继续全面推进司法体制改革”，包括以下几个层面的含义。
第一，司法体制改革的“继续性”。“继续”一词强调的是两点内容：其一，司法体制改革不能止步不前，还应向前发展；其二，司法体制改革不是孤立的，其与以前进行的改革是紧密相连的，是一种承接、递进的关系，要在原有的司法改革的基础上进行。
第二，司法体制改革的“全面性”。“全面”一词所强调的是司法体制改革要覆盖到所有方面，是一种“整体性”的改革。司法改革具有整体性，牵一发而动全身，只有立足于司法改革的整体性才能使改革卓有成效。例如，当前进行的国家监察委员会改革，涉及到职务犯罪案件的办理权限问题，这种改革也应纳入到司法体制改革的框架下进行，按照法治政党、法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求整体推进。
第三，要继续全面“推进”司法体制改革。“推进”是相对于“进一步深化司法体制改革”而言的，强调的是下步司法体制改革是在“进一步深化司法体制改革”所确定的方向上和奠定的基础上继续向前发展，是对“进一步深化司法体制改革”的继承和发展。
第四，要全面推进的是“司法体制改革”。司法改革应该紧紧围绕“体制改革”这一核心问题进行，要勇于面对“体制改革”这一硬骨头。当然，体制改革并不排斥机制改革。实际上，体制改革需要机制改革的支撑，也必然会带动机制改革。可见，强调“体制改革”，既抓住了问题的核心关键，也蕴含了机制层面的改革。
2.将“继续全面推进司法体制改革”作为下步改革目标的依据
我们国家的实际情况决定应将“继续全面推进司法体制改革”作为下步改革的目标。
首先，中央已经确立了依法治国的方略不变，而公正司法是其必不可少的一环，必然要在其中发挥作用。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，是依法治国的重要保障，集中体现了一个国家的法治能力和法治水平，“全面推进依法治国，必须坚持公正司法。”[48]在我国，司法不公、司法公信力不足成为全面推进依法治国的掣肘。因此，要想确保司法发挥其应有的作用，实现依法治国的目的和要求，就必须继续进行司法体制改革。
其次，本轮司法体制改革的部署需要继续落实、向前推进。党的十八大提出进一步深化司法体制改革，党的十八届三中、四中全会对进一步深化司法体制改革进行了全面部署，制定了众多改革措施，出台了很多改革方案。这些改革举措不能停止。一方面，司法体制改革还面临很多障碍，其中的一些“硬骨头”并不能在短时期内彻底解决；另一方面，司法体制改革特别是触动利益的改革面临着较大的反弹压力，被改革掉的问题有死灰复燃的风险，改革的成果需要继续巩固。因此，下步改革的一项重要任务就是要全面落实本轮司法体制改革的任务和要求，并巩固本轮司法体制改革的成果。
再次，我们国家的现实情况决定了改革中不可避免地会出现新的问题，必须继续进行改革。如前所论，我国人口众多，地域辽阔，各地的政治、经济、文化发展极不平衡，加剧了司法体制改革的复杂性，在改革过程中不可避免地会出现新问题。而且，我们国家的司法改革是在不断地探索中进行的，这也意味着改革自身可能需要进行调整、重新设计。这些都决定了司法体制改革难以做到“毕其功于一役”，必须持续向前推进。
最后，从域外经验来看，司法改革是一个不断推进的过程。在域外，司法改革并没有停止过，而是经历了一个由公正到效率，由现代化到后现代化的不断改革的过程。美国联邦司法中心于2015年对《联邦司法改革纲要》进行了修订，作为联邦司法系统改革的纲领，改革的领域涉及更有效率地践行司法公正、司法资源配置、司法人力资源、科技在司法中的运用、便利诉讼、增强司法公信力等方面的内容。[49]英国自上个世纪90年代的“伍尔夫改革”以来，也一直在推动司法改革，包括成立最高法院、设置法官遴选委员会等，2006年皇家法院事务管理局制定的《司法工作发展战略》涉及刑事司法改革、提高司法公信力、保护弱势群体以及构建快捷、高效、经济等纠纷解决机制等内容。[50]日本近些年来也一直在推动司法改革，其在世纪之交推动的第三次司法改革包括提高法官的数量和质量、便利国民诉讼和接近司法、推动公民参与司法等内容，2010年后进行的司法改革则集中在法官的休假改革、优化司法考试、完善裁判员制度等方面。[51]而在我国，无论是在司法公正方面还是在司法效率方面都存在着很多问题，司法的现代化也远未达成，与域外国家相比，我国的司法改革任重道远，域外法治发达国家尚且还在推动司法改革，我国更不能止步于此。
（二）下步司法体制改革应注意的问题
1.增强理论研究
司法改革不能没有理论的指导，理论研究的不足在一定程度上制约了改革的成效。例如，在一些根本性、方向性的问题上没有深入研究，使得改革是否反映了学术界、实务界、社会的共识，以及能否在改革实践中落实都值得商榷。[52]而且，由于法学研究不能为顶层设计提供科学的理论依据和技术支持，改革常常顾此失彼。[53]如省级以下人财物的统管可以部分解决司法的地方化问题，[54]但也有可能加剧系统内部的上下级之间的行政化关系，其所带来的危害性可能不亚于甚至高于司法的地方化问题。[55]因此，下步司法体制改革应加强理论研究，有效发挥理论的指引作用。[56]
信息共享机制不畅，不能全面掌握改革的相关信息，是加强理论研究面临的最大障碍。一方面，改革过程中数据统计、资料整理、进展跟踪工作还存在不足；另一方面，改革方案的相关内容、背景材料、讨论情况以及实践中的相关统计数据通常都作为秘密加以保密，不向社会公开，甚至也不向专家学者公开。专家学者依靠仅有的碎片化信息很难全面了解改革背后的逻辑，更无法站在全局的高度上审视改革，不能为改革提供有说服力和指导力的理论。
有鉴于此，加强理论研究首先要为研究者提供便利的信息保障。第一，要加强司法改革的数据统计、相关文献资料的保存整理以及司法改革进展跟踪工作。第二，应将改革方案、决策形成的过程、改革中讨论的内容、改革的进展情况、改革中的相关统计数据、咨询报告、效果评估报告等信息及时、全面地向社会公开。第三，关于公开的形式，可以通过媒体及时公布司法体制改革的进展，定期发布司法体制改革报告，特别是可以借助于网络信息技术及时、全面地公开司法体制改革的相关信息。
2.重视公民、实务人员和专家学者的参与
司法体制改革作为一种公共决策，与民众利益息息相关，需要注重改革过程的公开、透明与开放。[57]单方推进、封闭式的改革无法凝聚共识，也使改革在很大程度上演变为自己改革自己，[58]导致了功利主义和策略主义的改革行为，对涉及司法机关切身利益的问题不改革或者只进行形式上的改革，甚至可能以正当利益掩盖不正当利益的形式阻碍改革，而对于有利于自身利益的改革则极具改革热情。[59]
为此，司法体制改革应是开放式改革、互动式改革，为公民、实务人员以及专家学者参与提供有效途径。具体而言：第一，应召开有法官、检察官、律师、学者以及公民代表参加的全国司法改革会议，研讨下步司法改革的方向和内容，凝聚改革共识。[60]第二，应召开有法官、检察官、律师、学者以及公民代表参加的听证会，对司法改革的举措进行听证，评估利弊得失。[61]第三，应将司法改革草案及时向社会公布，征求公众意见，并将合理意见吸纳到司法改革方案中。第四，应拓宽专家学者参与司法改革设计的途径，必要时可委托若干科研院校或科研团队进行改革方案的起草设计，还可以委托第三方专家对改革进行评估，验证改革的效果，及时发现、应对改革中的问题。第五，国家还应扶植民间司法改革研究机构的发展，充分发挥民间研究机构在司法改革中的积极作用。[62]
3.加强改革的整体协调性
在改革的整体协调性方面，下步司法体制改革应做好以下三个方面的工作。
第一，将公安改革纳入司法改革的范畴，一体协同推进公安改革、审判改革、检察改革和包括律师改革在内的司法行政改革。本轮司法体制改革主要是法院和检察院的改革，司法行政方面的改革很少，而公安改革不纳入司法体制改革的范畴，这使得改革整体不协调，影响了改革的效果。公安改革虽有其特殊性，但在整体上应服从于建立公正、高效、权威的社会主义司法制度的需要，要依照司法的规律进行改革。只有将其纳入司法体制改革的范畴进行统筹安排，才能够确保公安改革适应司法体制改革的需要，确保司法改革取得实效。
第二，统一规划设计司法改革的实施方案。当前已经认识到应由一个最高的权威机构统一领导司法改革，但具体改革实施方案的起草、设计仍由各机关部门进行。因其有自己的目标和利益诉求，使改革实施方案的具体设计不可避免地存在冲突、不协调之处。因此，仅有统一领导是不够的，必须统一规划、统一设计司法改革方案，改变各机关自行设计的做法。
第三，注重司法体制改革的整体性和地区差异性的平衡。我国地区差异较大，改革不能一刀切。下步司法体制改革在设计改革方案的时候既要确保改革整体上向前推进，又要照顾到各地区的实际情况，探讨适应本地区的切实可行的改革举措。例如，对于员额制问题，考虑到各地的实际情况，中央政法委书记孟建柱在全国司法体制改革推进会上发表讲话时指出，在一些地区，可以考虑把员额比例提高到40%左右。[63]
4.推进政策措施落地见效
司法改革能不能有效果，关键看能否落实。为了避免改革走形式、走样以及可持续性不足等问题，下步改革的一项重要任务就是推进改革政策措施落地见效。
第一，应继续坚持党的领导和中央深改小组的统筹协调、整体推进、督促落实的作用。对于全国性、跨机关部门的障碍，要通过中央深改小组的统筹协调加以解决；中央深改小组要采取妥当的方式积极推进司法体制改革的进行。此外，中央深改小组还要通过适当的形式督促有关机关部门落实司法体制改革的任务。
第二，发挥领导干部作用，强化责任担当。随着改革的全面铺开、不断深入，各种问题也将不断暴露，越到改革关键时刻，领导干部特别是一把手越要担起责任，发挥作用。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十三次会议上的讲话中，强调主要负责同志要有改革担当，抓改革落实，推动改革落地见效，为各级领导干部善始善终、善作善成、抓实工作指明了方向。司法改革涉及方方面面，改革政策措施的落地，既需要政法部门的领导切实负起主体责任，把改革的部署逐一落实到位，也需要党委、政府、人大及相关部门的领导各司其职、各负其责，认真研究解决改革中出现的各种问题，齐抓共管，确保中央既定的改革任务能如期完成。
第三，为司法改革的落实提供必要的保障条件。要为司法改革的落实提供必要的人、财、物等方面的支持和保障，解决被改革者的后顾之忧，充分调动被改革者在落实司法体制改革方面的积极性。
第四，发挥社会公众的监督督促作用。在现代社会，社会公众的监督越来越重要，也越来越有效果，特别是随着自媒体时代的到来，这种监督的效果更为显著。因此，在推进司法体制改革的落实方面，应重视社会公众的监督督促作用，将改革的文件、进展等信息及时、全面公开，为社会公众的监督创造便利条件。
第五，采取必要的手段巩固改革的成果。下步司法改革体制应关注如何巩固改革的成果问题，要避免改完了再改、改完了又死灰复燃的问题。一条可能的思路是用立法的方式保障改革的成果。日本的司法改革就采取了“立法先行，再言改革；有所改革，必然立法。”[64]当然，这里的立法不仅包括改革之后将改革成果上升为法律，还包括在改革之前和改革过程中将改革的方案、内容上升为法律。
5.加强严格司法
司法体制改革最终要落实到严格司法。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”人民群众不信任司法、认为司法不公的更重要的原因就是有法不依、执法司法不严。可以说，这是当代中国所面临的各种问题的症结所在。习近平总书记也强调，“如果有了法律而不实施，束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事”，全面推进依法治国的重点应该是保证法律的严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返。”[65]推进落实严格司法，除完善法律体系、健全权力运作机制、完善司法责任制之外，[66]还要加强以下几个方面的工作。
第一，着力提升司法人员的司法能力。人们尊重法官是因为其所具有的理性精神和专业精神。对于现行司法人员，可以通过司法培训、继续教育等方式进一步提升其司法能力。在司法人员的准入方面，则应进行司法考试制度改革，强化对法律适用能力的培养。
第二，规范司法行为，加强司法职业伦理建设。司法职业伦理是对司法人员提出的更高层次的要求，是提升司法素养、规范司法行为的重要保障。应重视司法职业伦理在推进落实严格司法方面的积极作用，加强司法职业伦理的规范化建设，同时，也应构建起科学、有效的纪律惩戒机制，对于违背司法职业伦理的行为，应进行纪律惩戒。
第三，重视当事人的制约作用。当事人在案件中有着切身利益，对严格司法有着更高的关注。而且，当事人也是司法行为的相对人，对司法行为公正与否有着更为深刻的了解。下步司法体制改革应为当事人发挥制约作用提供制度保障，建立健全当事人的权利救济机制，确保违法、不当司法行为发生后，当事人可以及时获得救济。[67]
第四，加大惩治司法腐败行为的力度。习近平总书记也指出：“执法司法是否具有公信力，主要看两点，一是公正不公正，二是廉洁不廉洁。”[68]司法腐败行为便是从源头上侵蚀了司法公正，损害了司法公信力。下步司法体制改革应区分违反职业伦理的行为和腐败犯罪行为，加大对腐败犯罪行为的惩治。当然，治理腐败也要遵循司法规律。例如，错案责任追究制度是治理司法腐败的一项重要举措，在错案责任追究中，应当认识到一般过失行为与重大过失行为、故意行为的区别，以及过错和一般法律认识差异之间的区别，只有存在故意、重大过失时才应追究错案责任，对于因一般的过失或者司法者认识差异而导致的错误裁判则不应追究错案责任。
