如何解决行政争议实质性化解“老大难”问题？

　　——最高人民检察院第七检察厅负责人就“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动答记者问

　　近日，最高人民检察院对两批共45件行政争议实质性化解重点案件进行挂牌督办后，记者就“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动采访了第七检察厅负责人。第七检察厅负责人就有关问题回答了记者的提问。

　　问：为什么最高检要在全国检察机关部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动？

　　答：最高检在全国检察机关部署开展这次专项活动，主要是为了贯彻落实党的十九届四中全会精神，深入践行以人民为中心的思想，深化和巩固“不忘初心、牢记使命”主题教育活动成果，通过加强行政检察监督，集中解决一批群众反映强烈的行政争议。通过检察机关履行职责，使行政争议得到实质性化解，才能避免行政诉讼“程序空转”，切实维护人民群众合法权益，维护社会和谐稳定，助推国家治理体系和治理能力现代化。具体来说，主要有以下几方面考虑：

　　第一，通过开展专项活动，推动行政争议实质性化解，着力解决群众的操心事、烦心事、揪心事，深化和巩固“不忘初心、牢记使命”主题教育活动成果。当前司法实践中，行政诉讼案结事不了、行政争议化解难的问题比较普遍，导致当事人不断上访，严重影响群众的获得感与社会和谐稳定。此次专项活动，就是要落实“守初心、担使命，找差距、抓落实”总要求，解难题、办实事、求极致、葆本色，以化解行政争议为“牛鼻子”，加大行政检察监督力度，集中解决一批人民群众反映强烈的行政争议，切实维护人民群众的合法权益，增强人民群众的获得感。

　　第二，通过开展专项活动，推动解决行政诉讼“程序空转”突出问题，落实行政诉讼“解决行政争议”的任务。从检察机关办理行政诉讼监督案件情况看，大量案件反复纠缠于法院是否应当受理、立案的争执当中，经过一审、二审、再审，有的还要再发回重审，几年甚至十几年未进入实体审理程序，行政诉讼“程序空转”问题比较严重。这些案件大大增加了当事人的诉讼成本，也消耗了大量的司法资源。本次专项活动，就是要推动治理“程序空转”问题，促进实质性解决行政争议，助推国家治理体系和治理能力现代化。

　　第三，通过开展专项活动，强化基层行政检察工作，进一步做实行政检察，促进“四大检察”全面协调充分发展。在最高检党组和张军检察长的高度重视下，行政检察有了一定发展，但目前仍然是弱项和短板。尤其是基层行政检察，虽然离百姓最近，但工作开展不理想，在促进行政争议实质性化解方面没有发挥应有作用。这次专项活动，就是要引起地方检察院包括基层检察院对行政检察工作的重视，通过推动行政争议解决，用实实在在的办案成效，提高行政检察的影响力和社会知晓度、认可度。

　　问：行政争议实质性化解具有较强的专业性和政策性，请问检察机关开展这项工作应当注意和把握哪些原则？

　　答：检察机关将实质性化解行政争议作为新时期的重点工作，确实是一项新的挑战。要做好这项工作，就要坚持以习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略为指导，践行最高检党组提出的一系列检察监督新理念，遵循行政诉讼监督的规律。重点注意和把握以下原则：

　　第一，坚持以人民为中心。适应新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的新需求，始终把解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事放在心中最高位置，重点瞄准当事人没有有效的救济途径、合理诉求得不到重视和满足等问题，依法履行行政检察监督职责，促进行政争议的实质性化解，为人民群众提供优质高效的行政检察产品，保障人民群众的合法权益。

　　第二，坚持法治思维和法治方式。要严格按照法律规定履行监督职责、化解行政争议，坚持程序公正和实体公正并重。加强调查核实，在查清事实、辨明是非的基础上，努力实现案结事了。坚持监督与支持、监督与保护相统一，支持合法的行政裁判和行政决定，维护司法公正和司法权威，维护国家利益和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障国家法律的统一正确实施。同时，要防止以牺牲法律权威和公共利益为代价满足当事人的不合理诉求。

　　第三，坚持维权与维稳相统一。要牢牢把握稳中求进工作总基调，将维护人民群众合法权益和社会稳定大局相结合。认真落实执法办案风险评估与预警机制，坚持每案必评，坚决防止因办案引发次生矛盾，减少社会不稳定因素。对涉及人数多、可能引发群体性事件等具有重大风险的案件，要争取各方面支持，最大限度地把矛盾解决在当地，有效预防重大社会风险发生。

　　第四，坚持依法治理与源头治理相结合。紧紧抓住行政争议的源头和要害，从源头上促进行政机关依法行政，减少行政争议。将推动行政争议诉源治理与加强和创新基层社会治理结合起来，推动系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，为提升国家治理体系和治理能力贡献行政检察智慧和力量。

　　第五，坚持压实责任与协同联动相结合。按照司法责任制要求和“属地管理、分级负责”“谁主管、谁负责”原则，压实化解行政争议的办案责任。被诉行政机关的同级检察院要积极发挥主动性，充分发挥调查、走访和协调作用；上级检察院要运用好交办、督办、参与调处、协调上级部门等多种方式；各级检察院的办案与争议化解任务都要责任到人，落实检察长、检察官包案制度。

　　问：能否详细解释一下这次专项活动的范围和重点，以及活动开展的步骤？

　　答：为了突出重点，确保专项活动取得实实在在的效果，实施方案从时间跨度和监督条件两个方面对专项活动的范围作了明确。从时间跨度上看，既包括行政检察部门正在办理的行政诉讼监督案件和控告申诉检察部门受理的行政申诉案件，以及检察机关作出不支持监督申请决定后当事人仍在向检察机关申诉的案件。从监督条件看，包括两类情形：一类情形是法院裁判错误致使行政争议未能得到实质性化解的案件，检察机关作为法律监督机关依法提出再审检察建议或者抗诉，推动行政争议实质性化解；另一类情形是法院驳回起诉，但当事人的诉求合理合法、有化解矛盾可能的案件，通过检察机关的监督和工作来促进行政争议的实质性解决。

　　需要强调的是，检察机关除了化解申诉案件的行政争议外，还可以积极探索化解其他三类案件的行政争议。一是“潜在之诉”，即尚在行政复议阶段的行政争议，如果得不到化解，就可能发展为行政诉讼。基层院通过矛盾多元调解协作机制，提前介入诉前行政复议阶段，运用调查核实手段，查清相关事实，发挥司法审查作用，在确保自愿性与合法性的基础上进行调处，定分止争。二是“过期之诉”，即法院以超过起诉期限为由不予实体审理的行政争议。基层检察院可以通过建立法检协作机制，介入行政纠纷，对法院不作实体审理的事实争议，可以查明真相，予以调处。三是“遗落之诉”，即行政相对人针对行政决定虽没有行使复议、起诉和申诉权利，但在非诉执行阶段仍然提出其合法诉求所致的行政争议，基层检察院也可以视为申诉案件来调处。化解这几类案件时，要把握好发挥检察机关可以调查核实和司法审查的专业优势，而不要充当旁听者或者陪议员。一旦化解成功就等于以最好的效果办结了申诉案件和信访案件，体现了诉源治理的现代化方向。

　　为了促进行政诉讼“程序空转”中的主要问题、突出问题得到尽快解决，根据党和国家的中心工作，实施方案中确定了专项活动重点领域：（1）严重损害公民、组织实体权益的案件；（2）严重损害民营企业合法权益的案件；（3）严重损害国家利益、社会公共利益的案件；（4）涉及多名行政相对人的群体性案件；（5）严重影响法律正确实施、需要附带审查规范性文件的案件；（6）其他严重影响社会稳定的案件。

　　本次专项活动从2019年10月开始至2020年12月结束，共分三个阶段。第一阶段是动员部署，各级检察院根据专项活动确定的范围和重点领域，全面梳理符合范围的行政诉讼监督案件，省级检察院确定重点办理的案件，逐案研究，逐案制定行政争议化解工作方案，明确责任人。第二阶段是2019年11月到2020年11月的活动推进阶段。各地要紧扣专项活动要求，集中力量办理一批效果好、有影响的案件。上级院要加强对具体案件的指导与活动开展情况的督促检查，帮助解决工作中遇到的困难和问题；边推进边总结，通过发布指导性案例和典型案例来发挥示范、引领和指导作用，加强案例指导。第三阶段是2020年12月的总结阶段。对重大社会矛盾得到化解、效果良好的案件进行表彰，同时，研究部署下一步工作。

　　问：有些行政争议之所以长期得不到实质性化解，主要是因为化解的难度很大。检察机关在专项活动中将会采用哪些方式方法解决这些“老大难”问题？

　　答：行政检察环节化解行政争议是一个老问题、新职能，工作难度非常大，为了保证专项活动顺利开展，专项活动部署电视电话会议和实施方案都列举了一些化解争议的具体方式方法，各地在实践中要根据案情依法灵活运用，充分发挥基层检察机关的首创精神，创造性地解决问题。总体而言，检察监督要坚持精准化导向，加强精细化审查，强化调查核实和智慧借助，查清事实，分清是非，切实提高办案质效。具体来说，主要有以下几方面：

　　首先，要遵循精准监督理念，把握“商机”，紧紧抓住可以协商、调处概率高的案件，好钢用在刀刃上。对于行政裁判确有错误的，可以以抗促和，把抗诉的“势能”转化成调处争议的“动能”；在和解不成的情形下，可以开展后续跟进监督，提出抗诉或再审检察建议以及改进工作的检察建议。但这些方式都要因时制宜、因事制宜。对于作出不支持申请监督决定、当事人仍在申诉的，上级检察机关可以启动复查程序，但要向当事人说明，重新审查是为了化解争议，不必然提出抗诉。对于行政裁判符合法律规定，但行政行为违法并损害行政相对人合法权益的，要力促行政机关依法给予纠正或救济，要对违法行为进行调查核实。根据具体的违法事实，可以向同级相关部门或者上级机关报告情况或者移送线索。要用好调查核实，走出去向政府、行政机关和其他知情人了解情况、调取相关材料。当然，也要积极与当事人双方沟通，推动双方磋商化解争议的具体方案。对于行政裁判和行政行为并无明显不当，但当事人因多年诉讼确有生活困难的，可以积极协调司法救助。如果司法救助后仍然存在实际困难的，可以通过协调其他救济救助等方式帮助解决实际困难。

　　其次，要处理好行政机关确实不能让步、难以满足申诉人诉求的案件。实施方案强调要根据案件实际情况，采取公开听证、专家咨询、心理疏导、检察宣告等方式，做好释法说理、息诉服判、动员撤回监督申请等工作。对于行政裁判符合法律规定，行政行为违法或存在重大瑕疵，虽与行政相对人主张的损害没有因果关系，但制造了矛盾、影响了执法效果的，一方面可以向行政机关提出改进工作的检察建议，另一方面，可以本着客观公正立场，做好申诉人的息诉工作。对于当事人双方各执一词，互不相让的，可以通过公开听证，引入社会力量，促使当事人回归理性，增强检察决定的公信力。如果行政机关已经给付行政相对人的赔偿经听证足以认定合法合情合理，检察机关可以结案。对于事实清楚、是非明确、申诉诉求明显不合理的案件，检察机关作出不支持监督申请决定后，可以进行公开宣告，以增强司法裁判的社会认同，促使当事人服判息诉。

　　在争议调处中，可以邀请人民监督员、律师、专家学者、人大代表、政协委员等参与争议化解，也可以和人民调解、行政调解、审判调解、律师调解等相对接，促成当事人双方达成共识。

　　需要特别注意的是，检察机关推动行政争议实质性化解，不是“和稀泥”，不能为了完成化解争议的任务就混淆黑白、放弃原则、糊弄了事，既要坚持法律的底线，同时要运用好政治智慧、法律智慧和监督智慧；既要查清事实，分清是非，又要将心比心，担当化解重任；既要恪守检察权、行政权和审判权的界限，尊重行政活动和审判活动的基本规律，也要突出治理实效，推动行政争议化解。

　　问：检察机关如何保障促进行政争议实质性化解专项活动顺利开展？

　　答：检察机关促进行政争议的实质性化解，存在化解争议难度大、刚性手段少，活动要求高、工作任务重等困难和问题，为保证专项活动顺利开展，我们从加强组织领导和加强沟通协调等方面研究制定了一些保障措施。

　　从检察机关自身来讲，要求各级检察院高度重视、精心组织，切实把专项活动作为做实行政检察、为大局服务、为人民司法的重要抓手，作为今年行政检察工作重中之重的任务。一是要树立正确工作导向，将化解行政争议纳入检察官绩效考核内容，提高考核权重，鼓励检察官将更多精力投入到化解行政争议中去。二是要压实化解行政争议的办案责任，坚持“属地管理，分级负责”“谁主管，谁负责”。办理行政诉讼监督案件的检察院要承担起化解行政争议的主体责任，发挥主体作用，办案检察官要紧跟案件，下沉到底，一办到底。三是上下一体，协同发力。最高检、省级院对重大案件要发挥指挥、协调、督导作用，对重大案件进行领办、挂牌督办。争议所在地分州市院和基层院也要承担主体责任，发挥熟悉当地情况、就近开展工作的优势，与上级院齐心协力，共同做好工作。四是各级检察院领导干部要发挥“头雁效应”，落实包案制度。各级检察院检察长、分管副检察长要带头办理重大疑难复杂案件，直接协调解决化解行政争议过程中遇到的困难和问题。五是加强横向协作。在检察机关内部，行政检察部门要加强与控告申诉检察部门、民事检察部门、案件管理部门的配合，争取控告申诉部门在事先风险提醒、事中风险防范、事后息诉罢访以及司法救助方面，案管部门在案件质量考核、邀请人民监督员参加公开听证等方面，民事检察部门在涉及民事纠纷的案件化解等方面，给予有力支持。

　　从争取外部支持来讲，要加强与相关单位的联系，形成化解行政争议的合力。一是坚持党的领导，自觉接受人大监督。主动向党委及其政法委、人大汇报专项活动进展、重大案件及工作中的困难和问题。二是加强与法院和行政机关的沟通，及时通报专项活动部署和重点案件情况，查清案件事实，正确适用法律，形成检察监督与其他行政争议多元解决机制的对接。三是加强与信访部门的协作，建立信息共享机制。对正在办理或已作出不支持监督申请决定案件的当事人，检察机关要随时关注，了解涉访动态，通过联席会议制度、案件通报和信息共享机制等，与信访部门联合化解矛盾，维护社会稳定。四是加强与监察、公安机关的联系与配合。建立违法违纪、涉嫌犯罪线索移送与反馈机制，检察机关发现涉嫌犯罪线索和国家公职人员违法违纪线索，应当依法移送监察机关、公安机关。

　　问：对重点案件进行挂牌督办是基于哪些考虑？这45件挂牌督办案件都有哪些特点？

　　答：推动行政争议实质性化解的难度非常大，平均用力难以取得好的效果，所以要突出工作重点，选择一批社会影响大、有实质性化解可能的案件，确定为重点办理的案件予以挂牌督办，一方面督促办理相关案件的检察院压实化解行政争议的办案责任，集中精力，攻坚克难；另一方面倡导树立“精品案件”意识，既要在化解争议过程中注重规范办案和开拓创新，也要通过办理督办案件，发挥好典型案例的指导示范作用。

　　这两批45件挂牌督办案件，主要涉及保障服务非公经济发展、劳动者权益保护、社会保障、土地权属登记、公租房租赁、违法占地和违法建设整治、征收拆迁等行政纠纷多发、矛盾突出的热点领域，案涉争议均为严重侵害公民、法人和其他组织的合法权益，部分案件还涉及多名行政相对人，部分案件争议持续时间达几年甚至十几年，化解难度很大。最高检对这些案件予以挂牌督办，既体现了对行政检察促进行政争议实质性化解工作的高度重视，也体现了检察机关在助推国家治理体系和治理能力现代化方面的担当作为。

　　（本报全媒体记者闫晶晶）

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