从公益诉讼检察制度正式确立到顶层设计的不断完善，从全面推进到凝聚合力、创新拓展，两年来检察公益诉讼在实践之路上不断迈出坚实的脚步，2019年又交上了一份优异的答卷。

　　检察公益诉讼，这项在世界范围内具有独创性的工作，没有现成制度可模仿，没有历史先例可参考。在不断探索发展中，检察公益诉讼闯出了一条令人瞩目的“中国之路”，体现了符合国情的治理之道，彰显了我国法治的生命力。

　　应运而生，检察机关踏上维护公益新征程

　　检察公益诉讼制度是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项全局性、战略性的重大改革措施和制度安排。

　　回顾2014年秋起至今，近6年的时光，检察公益诉讼制度历经顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进等阶段，每一个阶段都留下了不断探索的足迹。在检察公益诉讼的这些足迹中，有一些关键节点令人印象深刻。

　　2014年10月，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年5月，中央全面深化改革领导小组第12次会议审议《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的提起公益诉讼试点。

　　两年试点期满，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。

　　2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。

　　尽管两部诉讼法的修改只是分别增加了一个条款，但这一改动字字千钧——检察机关提起公益诉讼制度应运而生，从此踏上了全面实施的新征程。

　　2018年7月，中央深改委第三次会议审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，明确设立最高人民检察院公益诉讼检察厅（现最高检第八检察厅）。

　　2019年1月，最高检进行重塑性内设机构改革，公益诉讼检察由第八检察厅负责。随后，地方检察机关也对应设立了公益诉讼检察机构。

　　公益诉讼检察机构主要负责办理生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的公益诉讼案件，以及侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的公益诉讼案件等。

　　2019年4月23日，十三届全国人大常委会第十次会议通过新修订的检察官法，将“开展公益诉讼工作”作为检察官的职责之一。

　　从法律明确授权，到成立专门的机构，再到立法明确规定为检察官的基本职责，公益诉讼检察工作从此踏上了新的征程。

　　站位全局，保护公益与服务大局并重

　　最高检新一届党组成立以来，高度重视公益诉讼检察工作，多次召开会议进行研究部署，强调要把这项工作作为“一把手”工程切实抓好，把诉前实现维护公益目的作为最佳状态。

　　按照民事、行政诉讼法和英烈保护法规定，检察机关履行公益诉讼职责的范围是“4+1”，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护。立法如此规定，正因为这些领域与老百姓切身利益密切相关。2019年以来，检察机关积极落实党中央要求，落实相关法律规定，公益诉讼检察持续发力。

　　最高检联合生态环境部等九部委会签《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，从线索移送、立案管辖、调查取证、司法鉴定、诉前程序、提起诉讼、日常联络、人员交流等8个方面，为依法办理公益诉讼案件、合力打好污染防治攻坚战提供了有力的制度支撑。

　　对于黄河面临“乱占、乱采、乱堆、乱建”的“四乱”问题，最高检联合水利部推动沿黄河九省区河长办和检察机关共同开展“携手清四乱 保护母亲河”专项行动，推动建立黄河全流域环境治理与司法保护协作机制。

　　为推动全国人大常委会海洋环境保护法执法检查发现问题的整改，最高检部署沿海11省区市检察机关开展“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动。

　　2019年，仅在生态环境和资源保护领域，全国检察机关就办理公益诉讼案件6.9万件，同比上升16.6%。

　　这些成绩背后，凝聚着检察机关始终坚持围绕中心、服务大局，彰显着将保护公益与服务大局并重，合力合拍、同向同行的决心与担当。

　　检察机关站位全局，自觉把公益诉讼工作置于党和国家发展全局中谋划推进，努力以新思维新理念厘清新思路、付诸新实践，不断推进公益诉讼工作行稳致远。

　　诉前检察建议可谓是我国检察公益诉讼制度的独创，是行政公益诉讼的关键环节。检察机关在履职中发现公益受损问题后，能够主动立案调查，通过发送检察建议或提起诉讼，督促行政机关履职整改，推动解决问题。这也正契合了最高检党组多次强调的“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的理念。

　　统计显示，2019年前11个月，全国检察机关共受理公益诉讼案件线索132590件；立案公益诉讼案件113848件，向行政机关发出诉前检察建议91124件。

　　“在维护公益的过程中，检察机关提起公益诉讼相对于行政机关来说，是一种补充性的职能，是一种协同性的职能，同时具有一种兜底性的作用，而不是冲在第一线作为维护公共利益的直接代表，主要还是通过监督行政机关更好的发挥行政职能来实现维护公益的作用。”最高检第八检察厅厅长胡卫列表示。

　　那么，检察建议发出后，是否能够得到真正落实？最高检高度重视。为确保真正推动解决一批诉前检察建议落实不到位问题，排查整治一批办案不规范问题，更好地健全完善公益诉讼办案机制，2019年4月，最高检党组提出对2018年的诉前检察建议落实情况进行“回头看”。最高检组织开展公益诉讼“回头看”专项活动，对2018年办理的10万余件诉前检察建议持续落实情况进行评查。

　　最高检第八检察厅共派出6个督查组，并组织省级院分片区交叉检查。同时，各地检察机关邀请人大代表、政协委员、人民监督员共同参与，通过查阅案卷、现场勘验、听取相关单位意见等方式，加强跟进监督、督促整改工作。

　　公益诉讼“回头看”专项活动成果丰硕。据统计，督查组共发现行政机关逾期未回复的1973件、实际未整改的909件、整改不彻底的5403件、事后反弹回潮的466件，督促行政机关履职整改4138件，依法提起诉讼59件。

　　“办理公益诉讼案件要把提升办案质效摆在更加突出位置，不单纯追求办案数量，更应注重办理政府及其部门遇到阻力或者需要几家单位协同解决的要案难案。”胡卫列在接受采访时表示，自2019年以来，行政机关对检察建议的回复整改率达97.65%，绝大多数公益受损问题在诉前得到解决。对于检察建议不能落实的，坚决依法提起诉讼，努力将案件办成法治教育样本，达到办理一案、警示一片、教育社会面的效果。

　　创新路径，从“独角戏”走向“大合唱”

　　2020年初，北京市海淀区检察院公益诉讼检察部检察官与海淀区烟草专卖局的工作人员，一同回访了北京理工大学附属中学附近的几家便民小超市。这是2019年年中，海淀区检察院就中小学附近禁售香烟向烟草、市场监管部门发出公益诉讼诉前检察建议后，又一次“回头看”的查访行动。

　　当时，检察机关开展“等”外公益诉讼探索比较谨慎。该院公益诉讼部检察官只是有了个“大胆的想法”。

　　让该院公益诉讼部门负责人夏鹏印象深刻的是，2019年4月18日早晨一上班，没有事先打招呼，最高检领导率调研组直接到海淀区检察院进行“堵门式”调研。座谈会期间，该院副检察长潘度文向最高检领导汇报了这个“大胆的想法”，没想到得到了肯定和鼓励。

　　随后，在一个多月内，该院承办检察官对辖区30多所中小学周边的100多处烟酒经营场所，进行了摸排走访。2019年5月，海淀区检察院向区烟草专卖局、区市场监管局发出诉前检察建议。

　　随着经济社会快速发展，人民群众对公益保护的需求日益增多，检察机关在探索保护公共利益方面的“脚步”从未停歇，不断回应新时代人民群众对公益诉讼检察工作的新需求。

　　积极开展“等”外探索，更需要来自最高层的决策支持。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在第四部分提出“拓展公益诉讼案件范围”。

　　作为贯彻落实十九届四中全会精神的重要举措，最高检将探索扩展新领域案件的原则由“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，要求不仅要把法律明确赋权的“4+1”领域案件办好办扎实，还要以高度负责的精神，积极办理群众反映强烈的安全生产、未成年人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益诉讼案件，为完善立法提供实践依据。

　　2019年，检察机关积极、稳妥开展“等”外探索，不仅仅是北京海淀，其他地方检察机关也在努力。

　　上海市检察院第三分院开展“维护高铁沿线安全专项检察监督活动”中，排查出安全隐患400余处，发出诉前检察建议38份。

　　浙江省宁波市海曙区检察院针对骚扰电话问题向通信管理部门发出检察建议。之后，经检察机关问卷调查，84.8%的受访者表示骚扰电话明显减少，取得了良好的社会效果。

　　公益保护是一项系统工程，不是由检察机关一家就能落实。需要创新路径，凝聚社会共识、借助各方力量，推动公益保护从“独角戏”走向“大合唱”。

　　省级党委对检察机关开展公益诉讼大力支持。北京等24个省区市党委主要负责同志作出批示；吉林等26个省区市党委、政府或“两办”联合下发支持检察机关依法开展公益诉讼的文件；黑龙江、湖北等十多个省区人大常委会作出加强检察公益诉讼工作的决定。

　　全国人大代表、全国政协委员为推进检察公益诉讼倾注了大量心血。记者采访了解到，2019年，各地检察机关邀请全国人大代表进行与公益诉讼主题相关的视察省份有14个，视察人次达340余人次。全国人大代表在视察中积极把脉问诊，提出了不少有益的意见建议。

　　中国公益诉讼检察探索在国际上得到广泛认可。最高检第八检察厅与美国、澳大利亚、新加坡等多位气候变化领域知名专家教授进行交流座谈；赴荷兰、比利时参加欧洲环境检察官年会，就中国检察机关在环境领域的最新做法和成效作主旨发言；赴巴西进行专题培训，借鉴巴西检察机关开展公益诉讼的法律制度和实践经验。

　　相对其他检察职能，公益诉讼检察还只是刚刚开始。全国检察机关正站在推动国家治理体系和治理能力现代化新的历史方位，不断强化专业化建设，推动各方协作和社会共治，为维护社会公益继续担当作为，不断完善公益保护的中国智慧和中国方案。

　　（本报全媒体记者史兆琨）

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