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发挥指挥棒作用 破解业绩考评难题
2020-08-24 10:41:00  来源:检察日报

  编者按最高人民检察院新闻办公室与检察日报社日前共同举办检察官业绩考评业务辅导与宣传报道研讨,法学专家、检察实务专家、媒体记者围绕检察官业绩考评理论与实践问题进行了深入互动交流,既有对检察官业绩考评制度设计层面的探究,也有对制度施行难点的分析,更有来自媒体的“灵魂”追问和专家的释疑解惑。现刊发会议综述,敬请关注。

  检察官业绩考评制度作为风向标、指挥棒,可以起到强弱项、补短板的促进作用。检察官业绩考评制度应如何构建,又如何完善?宣传时如何做到全面理解、精准阐释;贯彻时各地检察机关如何灵活、有效运用?日前,最高人民检察院新闻办公室与检察日报社共同举办检察官业绩考评业务辅导与宣传报道研讨,法学专家、检察实务专家、媒体记者围绕检察官业绩考评理论和实践问题进行了深入探讨。

  深刻认识检察官业绩考评制度的内涵与外延

  “检察官业绩考评出新规了,有哪些考评新内容?”

  2020年4月最高检发布《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》(下称《业绩考评规定》)。《业绩考评规定》设置了涵盖“四大检察”“十大业务”,分层分类的检察官业绩考评指标,确定了79类业务、160项质量指标、106项效率指标、46项效果指标,明确了三类指标的计分规则和方式,改变了以数量、工作量为主导的考评思路,建立了以办案质量、效率和效果为基本内容的业绩评价指标体系和考评机制。

  而在此之前,最高人民检察院于2020年1月下发了《检察机关案件质量主要评价指标》(下称《案件质量指标》),经过一段时间的宣传,其中提出的“案-件比”这一指标逐渐广为人知。不同于只注重数量的评价指标,“案-件比”指一个“案子”,与进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件数”之对比,是一组反映办案质效的司法统计新的极简指标。考察司法工作效果,不能仅从数量上评价。新的《业绩考评规定》的思路与之同出一辙。

  “‘案-件比’和检察官业绩考评有什么关系?”法制日报社政法新闻部副主任周斌的问题颇具代表性。

  “年初的时候有一些地方检察院打电话问,这两个概念经常混在一起,怎么理解?”针对此类问题,最高人民检察院案管办案件质量管理处副处长李翊作了阐述:“对检察官的业绩考评,是以落实案件质量评价指标为主要内容。研制检察官业绩考评指标,就是以案件质量主要评价指标的主体框架和研制逻辑为基础,建立以办案质量、效率和效果为基本内容的业绩评价指标体系,内涵更为丰富,突出对办案质效的综合考评。”《业绩考评规定》对于主要评价指标数据反映的业务态势、办案质量状况,通过检察官业绩考评指标项目、分值的调整,将压力分解、传导至每一位检察官,让检察官在办案中切实负责,把案件办到极致、办到最好,使两套指标真正发挥抓落实、补短板、强弱项的指挥棒作用。

  最高人民检察院政治部干部部检察官管理处处长王一鸣进一步提示说,要认识到,考评不是目的,考评是为了不考评。为什么要考评?是因为落实不好才考评,如果一项工作已经可以内化为检察官的自觉,就没有必要进行考评。设置检察官业绩考评的初衷与根本目的是“激励先进、鞭策后进,区分干与不干、多与少、好与差,让强者更优、弱者更强,让不适者有适合岗位,实现各得其所”。

  上海大学法学院讲师李思远表示,从“案-件比”的考评权重中不难看出,检察官在办案的过程中,除了要负有客观公正义务,实际上还应履行及时办案的义务。他认为,法律人应当负有勤勉义务,司法效率的实现有赖于司法办案人员对法定期限的严格遵守,应强化对影响“案-件比”比值的重点因素的监督和管理,对需要退补、延长等“特殊情况”要加强制约与考评,彰显检察机关在审前程序中的主导作用,回归常态程序为主的司法办案模式。检察官的客观公正及时义务要求检察官办案既要合理合法,也要及时高效,这在根本上与“案-件比”追求的价值目标相一致。

  检察官业绩考评制度施行中的亮点与难点

  2020年4月,全国检察机关业绩考评工作在上海、江苏、山东、吉林四省市进行试点,5月全面推开。实践中,既有亮点,也有难点。

  北京市海淀区检察院检察长刘惠介绍了该院主要做法:一是把“案-件比”中有关“件”的评价指标转化为一定的考评分值,纳入检察官业绩考评中;二是将关系检察机关案件质量的其他鼓励性指标引入业绩考评中;三是以全国检察机关统一业务应用系统为依托,充分使用科技化手段,加强数据的提取、运用,使业绩考评更加全面、客观、便捷。对于遇到的难点,刘惠概括为数据提取和采集工作面临两大挑战。第一,如何实现对统一业务应用系统中抓取的分散数据进行快速智能处理,使领导及每一位检察官及时、便捷查询相关指标数据。第二,还有些数据没有在统一业务应用系统中体现,需要检察官以书面形式自行填报并提交证明文件。目前,该院正在根据上述情况探索开发智能处理系统。

  河南省许昌市检察院副检察长范仲瑾介绍了许昌的探索:先将最高检设置的15项影响“案-件比”指标归为三大类,制定三大管控机制:一是捕诉案件质量管控机制;二是捕诉案件程序规范管控机制;三是已诉案件程序回流管控机制。管控机制之外,还有两个机制作为辅助:一是外在管理机制(对办案期限进行提醒、预警);二是重要保障机制。

  山东省滨州市检察院检察长王体功介绍了该院的考评实施办法。《滨州市人民检察院检察官、检察辅助人员和司法行政人员业绩考评实施办法(试行)》共六章26条。该院对于不易真实采集的指标原则上不予设置,突出实效性和可操作性,避免核查困难和数据造假。为解决部门间横向比较的问题,经过摸索,该院引入“办案强度”“案件类型系数”“个人贡献度”三个指标,并赋予综合计算公式,较好地解决了工作量横向比较问题。

  江苏省苏州市检察院副检察长薛国骏介绍了该院研发“案-件比”实时分析系统的实践及效果。该院通过分析系统的实时动态分析,在2020年上半年刑事案件办案量全省第一的情况下,达到了“案-件比”全省最低的效果。该院提出,用“办案时效比”来探索对“人”办案效率的评价,多途径引导检察官主动减少办案环节,提升办案效率,降低“案-件比”。具体而言,办案时效比=实际办案时长/标准办案时长。其中的办案时长,即以工作量最大、流程最复杂的审查起诉案件为基准,以案件适用的审判程序为标准,将审查起诉案件划分成不同类别,分别确定办案标准时长。

  据上海市检察院检察官陈奥琳介绍,上海结合当地检察工作实际,按照“四个统一”确定全市三级院业绩考评类型、指标项目和计分规则推进试点工作。“四个统一”是指各条线在梳理业务类型、指标项目中须统一业务类型、统一指标设置、统一指标分值、统一调整确认程序。同时,注重问题收集反馈与试点经验总结相结合,形成了《上海市检察机关检察官业务考评工作100问》,为考评试点工作稳步有序推进积累经验。对不同业务部门间和同部门不同条线间检察官工作业绩的考评,上海市的办法是吸收“两纵两横”考评模式实质内核,将其提炼为“个人贡献度”因素,检察官办案的质量、效率、效果得分乘以个人贡献度系数,为检察官的最终业绩考评成绩。

  对检察官业绩考评制度的思考与建议

  考评是“世界性难题”,如何评价《业绩考评规定》,它又有哪些需要完善之处?与会嘉宾认为,《业绩考评规定》体现出我国司法制度逐渐走向成熟和精致,考评机制从注重数量转变为以办案质量和效果为核心,从仅注重结果考评转变为同时注重过程考评,其中容错机制的设计对检察官业绩考评更加客观,也体现出对检察官的关爱和价值引导。当然,作为“世界性难题”,检察官业绩考评制度如何在实践中进一步完善,与会者也提出了一些建议。

  关于业绩考评如何把握平衡度的问题。清华大学法学院教授张建伟提出,对司法者绩效考评的繁密,目的是为了保障法律得到公正实施,但要注意到,业绩考评自然有其管理功能,若考评标准不科学不合理,有可能造成司法僵化,泯灭司法官的个体差异。“业绩考评要注意锄草莫伤苗。”如何把握考评的平衡度问题,考评指标是做加法还是减法,是与会者关注的重要问题,也是实践需要重点探索的问题。

  “从几个试点地区的数据看,《案件质量指标》和《业绩考评规定》两套指标用好以后,核心数据是明显向好的,或者说逐步向好,权力结构也渐趋合理。”最高人民检察院办公厅(新闻办)主任王松苗表示,应该看到只要尊重规律寻找共性、体现个性,动态管理,扭住权责平衡度这个牛鼻子,把握好数量、质量、效果的辩证法,然后不断改进,一定可以使制度发挥出所期待的作用。其中,很重要的一个因素就是文化养成,对考评理念形成共识。可以看到,在各级检察长带头办案的影响下,检察机关的法律监督能力在稳步提升。权威的数据反映,人民群众对检察机关工作的认可度在稳步上升。

  关于考评的理论基础问题。吉林省长春市检察院副检察长焦成千表示,如果把检察官设想成办案的机器,而不是检察事业发展的主人,这也就与我们主张的理念、观念是矛盾的。下一步,应重点研究检察官业绩考评的理论支撑问题,这对于从根本上解决认识冲突、形成共识具有重要意义。

  “作为司法体制改革的重要内容,检察官业绩考评始终受到广泛关注。为把这项制度研究透、宣传好,业务辅导与宣传报道研讨相结合,可谓别开生面,相得益彰。”检察日报社社长赵志刚在主持交流、研讨时表示,新闻媒体要敏锐把握检察官业绩考评,“案-件比”的概念、内涵及其对检察实践具有的长远指导价值,知其本质,解其渊源。否则,如果一知半解,只知道几个名词生吞活剥,就难以发挥新闻宣传引领和推动作用。要通过此次辅导和研讨,法学界、实务界和媒体界的“大咖”有机互动,促进新闻媒体今后把这项工作的报道做得更加深入、更加扎实。

  “对于检察官的业绩考评,社会公众感受最强的是什么?对社会公众来说,获得感在哪里?”人民日报记者张璁问道。暨南大学法学院教授张鸿巍认为,从《业绩考评规定》和试点看,检察机关业绩考评目前主要集中于内部考评,缺乏外部评议。而公众参与度较低,无助于提升老百姓对检察机关工作的认知度。如何提升与公众的连接度,让检察机关工作更加外化于形,赢得人民群众和党委政府的支持与帮助,值得考虑。中国人民大学法学院教授魏晓娜也指出,检察官业绩考评制度体现出从管理者的视角开始转向当事人视角,注重实效,如同一般产品、日常服务一样,因此,从这个视角看,要考虑用户体验。虽然人民群众大多没参与到案件中,无法直观感受司法的实际效果,不过从整体数据上看,核心的评价数据向好,办案办得好,司法质效提高,当事人会直接受益,人民群众也会间接从中感受到。

  “优质高效办案永远是我们的第一要务。”这是最高人民检察院检察长张军提出的要求,与会专家也高度认同。这也是“案-件比”核心指标设计的初衷。王松苗解释,正如一些专家提到,“案”是社会现象,是客观的,“件”是司法现象,是法定程序内的。现在的司法办案“件”数的量级很大,“件”数很多,但这是社会的真实状况吗?单纯的数量统计不能完全反映法治的真实情况,无法反映我们所取得的进步,也不能清晰反映需要重点解决的问题。正是在这样的背景下,萌发了用“案-件比”从新角度考察司法工作质效的顶层设计。“案-件比”降下来,才能够真正反映我国社会案件的真实状况,重点回应尚需解决的问题。检察机关自我加压,发挥能动性把“案-件比”调整到一个合理的比值,实际上提升了办案质效,有利于减少群众对司法案件的负面感受,强化幸福感。可以说,“案-件比”指标是提升治理体系治理能力现代化、推动全面依法治国的一个非常重要的标尺。

  与会专家一致认为,开展检察官业绩考评是激励检察官担当作为、倒逼提升专业素质能力的重要举措。新的检察官业绩考评机制,是要压实司法责任制,给司法责任设置更高标准,真正实现让检察官受益,让检察队伍受益,让人民群众受益。基于考评制度内涵和外延的深度和广度,从技术层面上尚未达成一致,但是“求极致”这一考评制度的内核精神得到了会议者的广泛认可。从宏观愿景来看,办案要实现双赢多赢共赢,必须通过“案-件比”和业绩考评制度指挥棒、风向标的指引,在具体办案过程中,实现“件结案了”“案结事了”。

  (本版图片程丁摄)

  [责任编辑: 佟海晴]

  编辑:万晓勇