一纸补充侦查提纲，为何紧紧抓住不放？
——从办案细节看履行检察职责的法治自觉
“在案证据显示，某某尚有部分犯罪事实未查清，请继续侦查。”如果你是侦查机关办案人员，面对这样“简洁”的补充侦查提纲，是不是也会一头雾水：为什么要开展补充侦查？哪些犯罪事实没查清？怎样开展补充侦查？
这样的补充侦查提纲，在过去的检察办案中曾经出现。
2019年9月23日至26日，最高人民检察院检委会专职委员张志杰带领调研组到某基层检察院对规范补充侦查等工作进行调研。张志杰在阅卷时发现，有一起案件的补充侦查提纲仅表述为一句话——在案证据显示，某某尚有部分犯罪事实未查清，请继续侦查。诸如这样的补充侦查提纲显然过于简单，只写要求不写理由，也不写开展工作的具体方法，影响补充侦查效果。
其实，在此之前，最高检领导在调研阅卷中已经发现了这一问题，并提出明确改进要求。
2019年7月20日，最高检领导在年中推进检察工作的大检察官研讨班上明确指出：“今后，凡列补充侦查提纲，必须把案件的侦查方向、案件定性问题，以及取证目的、意义等写清楚。”仅仅过了一个多月，全国检察机关刑事检察工作会议再次强调：退回补充侦查提纲必须列明退回补充侦查的理由、案件定性的考虑、继续侦查的方向、每一项具体取证要求的目的和意义。
对一纸补充侦查提纲，最高检为何紧紧抓住不放？
在清华大学法学院教授、全国人大宪法和法律委员会副主任委员周光权看来，司法工作文书是司法办案的载体，也是司法官综合业务能力的集中展现，直接关系到案结能不能事了。和判决需要说理一样，补充侦查同样也需要说理。判决书说理不透彻，从中无法发现裁判者的独特思考以及所引用的法理，更无法期待裁判者形成、创新裁判规则。补充侦查提纲也不能简单地“一言以蔽之”。只有把理由和要求讲清说透，提出的意见才能得到侦查人员的认同和落实。检察机关紧紧抓住规范补充侦查提纲这些看似细微的工作不放，其实质是以此为抓手提升引导侦查能力，提升办案效果，促进法律监督职责的更好履行。
一粒沙里可看见整个世界。长期关注司法工作和检察工作的广东凯扬律师事务所律师陈波认为：“履行法律监督职责的自觉性如何，往往取决于每一项细微的、具体的检察办案工作。司法工作文书就像‘镜子’，映照出检察官的基本素养、检察院的整体形象，也反映出检察机关履行职责的自觉性。发现补充侦查提纲中的问题并适时予以修正解决，正是检察机关提升法治自觉、忠实履行宪法法律赋予法律监督职责的一个小切面。”
补充侦查提纲到底该怎样写？顶层设计给出答案
孙子兵法曰：求其上，得其中；求其中，得其下；求其下，必败。
这样的“兵法”，在检察办案中同样适用。
最高检第一检察厅副厅长张晓津介绍，经过大量的调研和阅卷，最高检发现在检察办案实践中，制作补充侦查提纲存在几个较为普遍的问题：一是有的退回补充侦查提纲过于简单原则、不得要领，没有把案件的侦查方向、取证目的和意义等写清楚，针对性、指导性不强，影响了案件的优质、高效办理。二是有的案件在审查逮捕环节没有把补充侦查提纲写到位，影响了捕诉一体优势的发挥。检察机关捕诉一体后，实际上是把从审查逮捕到审查起诉阶段对侦查取证的引导连贯起来，将起诉和审判的证据要求向前端传导，消除捕后诉前监督盲区，尽可能把证据问题解决在移送审查起诉之前，更有利于强化证据补查工作。但在实践中，一些案件在审查逮捕环节没有把补充侦查提纲写到位，难以发挥出捕诉一体强化证据补差的优势。三是案件退回补充侦查工作成为影响“案-件比”的因素。调研发现，2019年上半年，全国检察机关第一次退回补充侦查占比18.9%，同比下降0.4个百分点，但退回补充侦查案件的数量上升2.9%，第二次退回补充侦查占比7.9%，同比上升了0.5个百分点，退回补充侦查案件的数量也同比上升11.7%。
制作指向明确、有理有据的补充侦查提纲是做好补充侦查工作的前提。针对制作补充侦查提纲存在的问题，最高检提出要以求极致的态度完善补充侦查制度，对写好补充侦查提纲从顶层设计予以规范和明确，建立检察机关退回补充侦查引导和说理机制，进一步明确退回补充侦查的条件，明确补充侦查方向、标准和要求。
2019年12月30日，最高检召开新闻发布会，发布修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》。升级后的《规则》有诸多亮点，其中重要的一条，便是对制作补充侦查提纲提出了更为具体、精准也更具有可操作性的要求。《规则》第257条明确规定，对于批准逮捕后要求公安机关继续侦查、不批准逮捕后要求公安机关补充侦查或者审查起诉阶段退回公安机关补充侦查的案件，人民检察院应当分别制作继续侦查提纲或者补充侦查提纲，写明需要继续侦查或者补充侦查的事项、理由、侦查方向、需补充收集的证据及其证明作用等，送交公安机关。
据出席此次发布会的最高检检委会专职委员万春介绍，补充侦查提纲制作的精细化、实质化，目的是便于侦查机关“照方抓药”，及时补充收集指控犯罪所必需的证据，使案件重新移送人民检察院后能够顺利诉出去，避免不必要的再次退回补充侦查或者因证据不足而放纵犯罪分子。
做好补充侦查工作不是检察机关一家的事，需要与侦查机关密切配合，共同发力。2020年4月，最高人民检察院与公安部共同制定的《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》印发，对加强和规范补充侦查工作提出了明确要求，明确退回补充侦查提纲应包括7项具体内容。中国刑事诉讼法学研究会会长、中国政法大学教授卞建林认为，《意见》出台意义重大，有助于落实以审判为中心诉讼制度改革的要求，提高补充侦查质效，保证办案质量，促进司法公正。
2020年4月14日，最高检印发补充侦查工作文书样式及补充侦查提纲参照范例，进一步为各级检察机关开展补充侦查工作、制作补充侦查提纲提供了具体参照。
顶层设计如何落到实处？关键看基层办案
何谓自觉？就是自己有所认识而主动去做。对于检察机关而言，法治自觉就是法律有规定，检察机关就要在办案中予以落实。
刑事诉讼法第175条规定：“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。”至于退回补充侦查工作如何规范、退回补充侦查提纲具体怎么写，法律规定不可能事无巨细。这就需要检察机关自觉把法律精神、原则落实好。最高检在调研阅卷中发现补充侦查提纲存在的诸多问题后，主动“修正”，对补充侦查提纲的规范化作出顶层设计，提出明确要求和指导意见。
对此，基层检察机关是如何落实的？不妨看一看下面这个具体案例。
“被告人王某某犯寻衅滋事罪，非法拘禁罪，非法侵入住宅罪，故意伤害罪，伪造公司、事业单位印章罪，与前罪合并决定执行有期徒刑八年……”2020年1月21日，由山东省东营市河口区检察院提起公诉的一起恶势力犯罪案件公开宣判。
此案是山东省公安厅挂牌督办的涉恶案件，该案向检察机关移送起诉时，公安机关并未认定恶势力性质。东营市河口区检察院办案检察官殷红从案件材料中发现恶势力的蛛丝马迹，决定退回补充侦查，并引导公安补查。该案通过有效补充侦查，追诉漏犯王某、杨某某、张某某，追诉王某某、皮某某漏罪，查明了王某某等人的恶势力性质，均得到了法院认定。
怎样才能有效引导公安机关取证？殷红在退回补充侦查提纲的制作上下足了功夫，写出了详尽可行的退回补充侦查提纲。首先，列明王某某等人可能为恶势力团伙的两个侦查方向。王某某存在为讨要高利贷、控制沙蚕养殖户而多次暴力实施违法犯罪的嫌疑，能否确定该点是认定恶势力控制一定区域、欺压百姓的关键。其次，分类列举待查事项，并说明查明该事实的意义，以便侦查时明确目的、把握重点。第三，列明详细待查事实、具体补查措施，让补充侦查高效进行。
公安机关办案人员根据这份详尽的补充侦查提纲“按图索骥”，查明了相关案件事实。比如，查明了王某某多次指使他人驾驶车辆实施砸车、跟随威胁他人的犯罪事实。又比如，补充侦查提纲针对王某某砸车的行为列明了7小项，说明了注意事项、细节问题。公安机关办案人员据此查找出砸车前后王某某参与的证据，即便王某某在庭审中作无罪辩解，法院根据证据依然认定了该事实。
“通过这个案子，我对补充侦查有了新认识。有理有据的补充侦查提纲有助于高效开展补充侦查工作，我们乐于接受。”谈及退回补充侦查提纲在办案中的作用，东营市公安局河口分局主办警官李继业如是说。
案件办得如此顺利，河口区法院法官郑战杰也没想到。她说：“看到这个案件卷宗装了一箱子、起诉书13页、9名被告人还是涉恶案件，以为审判难度特别大，没想到证据很扎实，一次庭审就把案子判下来了。这与检察机关和公安机关合力做好补充侦查工作密切相关。”
在河口区检察院副检察长梁磊看来，该案的顺利办理，与该院平时就注重规范补充侦查提纲分不开：“退而不查、查而不清是办案中的老问题。我们院紧抓补充侦查实效，要求补充提纲要明确侦查方向、列明待查事实，措施要具体可行，否则不能退补，逐渐形成了一套行之有效的工作机制。”
无独有偶。长期在办案一线的湖南省长沙市望城区检察院副检察长李翔对补充侦查提纲的作用也深有体会。
在办理李某等人涉恶案中，公安机关将该案认定为恶势力犯罪，但实际只查明李某、王某等人在长沙市望城区实施抢劫的一次犯罪事实。案件移送到望城区检察院后，李翔经审查、讯问，理清了李某、王某实施盗窃、抢劫、强制猥亵、故意伤害犯罪的详细过程及行为细节。随后，李翔与公安机关办案人进行当面沟通，告知检察机关的审查情况，就补侦方向、需要补充的证据及证明目的进行详细阐述，并出具了长达9页的补充侦查提纲，详细列明需要补充侦查的事项。公安机关根据补充侦查提纲，找相关被害人、证人进行询问，调取报案材料、作案视频、辨认笔录、伤情鉴定等各类证据29份，全面查清了李某、王某共同实施盗窃、抢劫、强制猥亵、故意伤害的犯罪事实。李某、王某对这些事实、证据及恶势力犯罪认定均无异议。检察机关依法适用认罪认罚从宽制度，并提出确定刑量刑建议。案件提起公诉后，法院适用简易程序审理，对检察机关的起诉意见全部支持，采纳了量刑建议，并当庭宣判。李某、王某表示认罪服法，不上诉。
办理该案的长沙市公安局望城分局高塘岭派出所民警徐宇飞对补充侦查提纲印象很深：“要补充侦查的事项虽然多，但是都写得很细很清楚，我们侦查起来方向很明确，目的也很清楚，很有操作性和指导性。希望检察机关的补充侦查提纲都能这样给我们提供清晰明确的指导。”
审理该案的长沙市望城区法院副院长郭峰认为：“检察机关审前的引导侦查工作做得好，既有利于全面查清案情和定罪量刑的各种情节，也有利于提高案件办理效率。证据越扎实，事实越清楚，案件进入审判阶段后办理起来就会越实、越快、越好，这个案件就是一个典型。”
检察办案如何体现法治自觉？功夫在日常
细节体现自觉，自觉贵在日常。
接受采访的检察干警普遍认为，法治自觉体现在每一项细微的、具体的检察办案工作中。这种自觉的养成，非一朝一夕之功，而是在日积月累抓落实的过程中形成的。
“法治自觉功夫在平时。”成功办理李某等人涉恶案的李翔介绍了长沙市望城区检察院日常办案中规范补充侦查提纲方面的几个“秘诀”，“我们定期评选包括补充侦查提纲在内的优秀文书；要求一次退回补充侦查向科室负责人报告并把关，必要时可召开员额检察官联席会议就补充侦查事项组织集体研究，二次退回补充侦查向副检察长报告并把关，退补前要召集公安机关承办人面对面进行沟通，详细阐述补充侦查的方向、目的及需要补充的证据等事项，确保补侦工作落实、落细；在《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》和修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》出台后，我们要求办案检察官时时对照相关要求写好补充侦查提纲。”
在日常办案中，如何提高退回补充侦查的实效？重庆市检察院要求该市检察机关制作退回补充侦查提纲必须列明退回补充侦查的理由、继续侦查的方向等内容，做到“三明确”：一是证明目的明确，对于补查的证据证明何种事实要指向明确；二是证明内容明确，需要补查证据应当内容完整、要求具体、可操作性强；三是证明方式明确，对补查证据是以直接证据证明还是通过间接证据形成锁链予以证实进行充分说理。该院检察一部负责人介绍：“为督促落实，我们一方面通过案件专项评查和问题通报，规范退回补充侦查提纲制作，强化补证效果。另一方面，充分发挥案管部门的监督作用，由案管部门加强对退回补充侦查案件的流程监控，推动优化‘案-件比’。”
和退回补充侦查提纲的制作一样，“四大检察”“十大业务”中许许多多具体细微的检察工作，都能体现出检察机关履行法律监督职责的自觉性。
结合自己的办案经验，浙江省金华市检察院第一检察部副主任王波对“自觉”的理解是——不用提醒，主动去做。有明确法律规定的，坚决执行，没有明确规定的，按照法律精神和原则去落实。王华进一步举例阐释：“修改后的刑事诉讼法决定实施认罪认罚从宽制度。但具体做到什么程度，适用率多少，法律并没有硬性要求。最高检联合有关部门共同发布《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，为我们一线办案提供了指南，同时提出检察机关办理刑事案件认罪认罚从宽制度适用率要提高至70%。2020年初的全国检察长会议透露，2019年12月，全国检察机关认罪认罚从宽制度适用率、量刑建议采纳率均超过80%。现在回头看，如果当初没有自觉主动去做，哪有现在的80%？”
“日拱一卒，在日常工作中主动改变工作作风，促进法治自觉。”四川省检察院第六检察部干警蔡蕤洁认为，“更加自觉履行宪法法律赋予的职责应当从点滴做起、从细节着手。比如，民事检察工作中，针对大量不符合受理条件终结审查、审查后不支持监督的案件，释法说理要更加充分，释疑解惑要更加耐心，心理疏导要更加用心，切实做好普法工作，促使当事人服判息诉。”
“利民之事，丝发必兴，厉民之事，毫末必去。”在广西壮族自治区桂林市检察院第五检察部主任刘明娟看来：“社会发展进步，人民群众生活水平提升以后对于民主、法治、公平、正义等方面有了更高期待与需求。更加自觉履行宪法法律赋予的职责就要坚持细处着手、细致对待，将每一个案件努力做到极致，维护好人民群众的权益。比如，在公益诉讼检察工作中，就要坚持双赢多赢共赢，推动问题解决，切实把维护国家利益和社会公共利益的痛点、难点和热点作为发挥公益诉讼检察职能的重点。”
天下兴亡，我有责任。更加自觉履行宪法法律赋予的法律监督职责，检察人永远在路上。每一个检察人都重任在肩，必将带着思考努力做深、做实、做细各项检察办案工作，把法治自觉融入日常、融入细节。
（本报全媒体记者邱春艳）
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